A ARENA POLÍTICA DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS – O LUGAR DAS SECRETARIAS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO

Compreender a essência do PAR que se proclama uma política educacional, exige cuidado aprofundado em uma perspectiva de totalidade, de forma a estabelecer seus vínculos com o contexto social, político e econômico. Ao analisar o lugar das SEMEDs no Plano de Ações Articuladas, destaca-se que não se pode atribuir a este uma linguagem linear, e nem pensá-lo sob o prisma puramente racional (mais do que ele merece). Ball e Mainardes (2011) mostram que a política tem um texto e um contexto que envolve confusão, necessidades legais e institucionais, crenças, valores discordantes ou não, relações de poder assimétricas, dissensos e constrangimentos materiais e contextuais.

Com o objetivo de melhorar o regime de colaboração na educação o PAR foi pensado a partir de condições adequadas de trabalho, sem levar em consideração, em seu primeiro momento, as desigualdades sociais, educacionais e capacidades locais em efetuá-lo/materializá-lo.

No caso dos subgovernos nacionais, representados pelas Secretarias Municipais de Educação, sua atuação em termos de elaboração ou mesmo responsabilização em matéria educacional como entidade autônoma pode ser considerada recente se tomarmos como referência a Constituição Federal de 1988, que traz os municípios como entes federados dotados de responsabilidades e poderes específicos.

O federalismo brasileiro se constitui em um modelo simétrico constitucional que possui uma estrutura assimétrica política, sendo o poder central conformador dos poderes parciais (OLIVEIRA, 2010). Partindo deste fundamento, no PAR, o poder conformador do governo central organiza a arena política de atuação das Secretarias Municipais de Educação, responsabilizando-as por resultados positivos e performatividade, por meio das normativas nº 29/07 e nº 14/12, ambas do FNDE. Estas normativas apontam o papel que as Secretarias Municipais de Educação devem desempenhar por meio de critérios, parâmetros e procedimentos para a operacionalização da assistência financeira, suplementar a projetos educacionais, no âmbito do Compromisso Todos pela Educação.

A Resolução nº 29/07 argumenta a necessidade de prover ações supletivas e redistributivas para a correção das disparidades no padrão de qualidade do ensino, pactua como dever do FNDE o estabelecimento de orientações e diretrizes para a operacionalização da assistência financeira, no âmbito da educação básica aos municípios considerados prioritários pela resolução em seu anexo I:

Art. 1º Estabelecer os critérios e procedimentos para assistência técnica e financeira aos programas e ações educacionais, no âmbito do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Compromisso), instituído pelo Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007, mediante transferência de recursos de natureza voluntária.

[...]

§2º As ações têm caráter suplementar e serão realizadas em regime de colaboração com os entes da federação, prioritariamente com os relacionados no Anexo I desta Resolução, os quais estão vinculados ao Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), objetivando contribuir para a melhoria das condições de acesso e permanência e do desenvolvimento dos sistemas estaduais e municipais de educação básica - Redação dada pela Resolução 46/2008/CD/FNDE/MEC (BRASIL, 2007e, s/n).

Neste sentido, se evidencia o grau de simetria e assimetria do federalismo brasileiro que procura equilibrar no sentido financeiro a participação do corpo federal periférico que a princípio são os municípios. No campo da simetria constitucional, o PAR

equilibra as desigualdades financeiras ao prestar assistência financeira aos Municípios que precisam de maior volume de dinheiro para as ações da educação básica.

Ademais, o Plano de Ações Articuladas traz para a arena política brasileira a conotação de um país “mais” federal que tenta se equilibrar por meio da descentralização de recursos educacionais a partir da emergência dos novos atores (municípios) do cenário político, bem como a própria existência de um federalismo cooperativo a partir da Constituição Federal de 1988, que pressupõe vários centros de poder autônomos que competem entre si, conforme a matriz teórica assinalada por Elazar (1987) e Wright (1978).

No campo da assimetria política, o PAR ao estabelecer normas e critérios para que a assistência aconteça não deixa a possibilidade do veto players aos municípios, evidenciando a face de uma democracia que constrange as subunidades nacionais, tomando como parâmetro o pensamento de Stepan (1999). Este aspecto aparece quando o documento define como serão aplicados os recursos: “Art. 8º Os recursos serão aplicados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal indistintamente em etapas e

modalidades de ensino da educação básica” (BRASIL, 2007e, s/n, grifos nossos).

Sua arena política estabelece que a assistência financeira será organizada segundo os programas e ações a cargo de cada Secretaria-fim do MEC. São as secretarias que compõem a estrutura do MEC que pensaram as ações e estratégias a serem implementadas no âmbito da gestão educacional; formação de professores e dos profissionais de serviço e apoio escolar; práticas pedagógicas e avaliação; infraestrutura física e recursos pedagógicos, e às Secretarias Municipais de Educação cabe o papel político de executar, evidenciando uma tendência top down (de cima) a partir da Resolução nº 29/07 do FNDE:

III - DOS AGENTES

Art. 5º São órgãos e entidades participantes do Plano de Metas: I - o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (MEC), por intermédio:

- de cada Secretaria-fim, responsável pela formulação das políticas e diretrizes, no âmbito da Educação Básica, e pelo monitoramento e avaliação do Plano, diretamente ou por delegação;

- do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), responsável pela assistência financeira, normatização, coordenação, acompanhamento, fiscalização da aplicação dos recursos e cooperação técnica;

- do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP: responsável pela apuração, cálculo e manutenção do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).

- da Comissão Técnica, responsável pela aprovação do Plano de Ações Articuladas (PAR) dos entes federados, pelo acompanhamento da execução do Plano de Metas e pelo cumprimento das metas fixadas;

II - Os Municípios, Estados e o Distrito Federal, responsáveis pelo recebimento dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE, à conta dos itens passíveis de assistência financeira definidos neste Instrumento, deverão incluir em seus orçamentos, quando couber, a previsão de recursos suplementares para a execução (BRASIL, 2007e, s/n).

Conforme o Art. 5º da Resolução nº 29/07 do FNDE, inciso II, os subgovernos nacionais são responsáveis apenas pelo recebimento dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE, não possuindo qualquer tipo de autonomia para pensar ou instituir políticas, diretrizes, normatização e coordenação dentro das ações articuladas. Mesmo se proclamando como uma política cooperativa, materializa-se na dificuldade do exercício da autonomia dos subgovernos nacionais frente ao centralismo do governo federal em termos de formulação, implementação e avaliação de políticas educacionais, path dependence constante do Brasil:

A elaboração do PAR inicia-se imediatamente após a conclusão do diagnóstico e compreende 4 passos (P):

P1. De posse do relatório com as pontuações geradas identificam-se os

indicadores com pontuação 1 e 2, ou seja indicadores críticos. [...]

P2. Inicia-se a discussão para a priorização dos indicadores. Esta etapa exigirá

muita atenção e ocupará a maior parte do tempo, pois este será o principal momento de discussão que obrigatoriamente, deverá levar em

consideração a relevância dos indicadores. [...] O resultado desta discussão

deverá ser inserido no Quadro 3 – “ordem de prioridade para a proposta

de ações”.

P3. Uma vez concluída a etapa de priorização dos indicadores, o próximo

passo será definir e detalhar as ações que vão auxiliar na melhoria dos indicadores prioritários. Para esta etapa está disponível um material de apoio chamado “Guia Prático de Ações”, o qual auxiliará na definição da ação

central, subações, metodologias e forma de assistência (técnica ou

financeira), tanto do MEC, quanto da Prefeitura. [...]

P4. Apresentação do PAR ao Prefeito para aprovação e encaminhamento à Comissão Técnica do MEC para aprovação final (BRASIL, 2007i, p.6-7,

grifos nossos).

As Secretarias Municipais de Educação devem obedecer uma retórica de boa governança, eficiência e qualidade, baseada nos resultados do IDEB, escondendo os desfechos de um modelo federativo fragilizado, visto que a combinação particular de prioridades descritas no guia de ações, são distintas das realidades regionais brasileiras. Sua arena política promove o governo indireto, que envolve não só uma estrutura de responsabilidades, mas novas formas de controle e responsabilização (accountability).

O MEC enquanto seu idealizador controla os subgovernos (que deveriam atuar com autonomia) por meio de arranjos contratuais denominados de Termos de Compromisso, a partir da Resolução n° 14/12 do FNDE:

III - aos Municípios, aos Estado e ao Distrito Federal: [...]

e) aceitar o Termo de Compromisso com o respectivo cronograma de execução, no endereço eletrônico http://simec.mec.gov.br, utilizando a senha fornecida ao ente federado;

f) executar os recursos financeiros transferidos pelo FNDE/ MEC exclusivamente no cumprimento das ações pactuadas no Termo de Compromisso e dentro do cronograma estabelecido; (BRASIL, 2012, s/n).

Em suas normativas, propõe ter uma visão compartilhada e dialogada junto aos subgovernos nacionais, mas na sua sistematização, o MEC se resguarda ao direito de apenas comunicar aos municípios sobre as ações que serão objeto de visita técnica. Encontra-se: “Art. 14. Os Municípios, prioritariamente os relacionados no Anexo I desta Resolução, os Estados e o Distrito Federal serão comunicados sobre a programação das atividades que resultarão na visita técnica e sobre o regime de colaboração” (BRASIL, 2007e, s/n, grifos nossos).

Esta visão traz um alerta de Burgess (2006) quando analisa os sistemas federais e conclui que os mesmos vão além de pactos territoriais. Segundo o autor, o federalismo é também uma formulação ideológica90 e enquanto tal possui crenças, valores, atitudes e interesses que se articulam no sentido de fazer com que as ações sejam apoiadas em propósitos e compromissos. Esta opção é observada na Resolução nº 29/07 do FNDE quando compele os entes federados a assinarem os termos de adesão:

VI - DO CONVITE AO COMPROMISSO TODOS PELA EDUCAÇÃO Art. 11 A adesão ao Compromisso será precedida da disponibilização, pelo MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, aos Municípios, Estados e Distrito Federal, de dados educacionais que retratem as condições da sua respectiva rede pública de educação, acompanhados de relatório elaborado pelo INEP, estipulando a

meta a ser atingida e cronograma de execução.

Art. 12 Formalizada a adesão, os dirigentes dos Municípios, Estados e Distrito Federal deverão apresentar o Termo assinado, no prazo estabelecido pelo MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (BRASIL, 2007e, s/n, grifos nossos).

Em suas diretrizes não especifica ou não sugere que o município ou estado pode intervir enquanto sujeito desta política nas ações, programações e estratégias. Se estabelece por meio deste elemento um problema de tomada de decisão. Este fator é, segundo Pierson (1995), típico de sistemas federais em que o governo central coexiste

90 _{Conforme Mészáros (2012, p.57-65) “[...] na verdade é que em nossas sociedades tudo está ‘impregnado}

de ideologia’, quer percebamos ou não [...]. [...] o poder da ideologia não pode ser superestimado. Ele afeta tanto os que negam sua existência quanto os que reconhecem abertamente os interesses e os valores intrínsecos às várias ideologias [...]. Na verdade, a ideologia não é ilusão nem superstição religiosa de indivíduos mal orientados, mas uma forma específica de consciência social, materialmente ancorada e sustentada”.

com subgovernos nacionais, criando formas variadas de relações intergovernamentais. O problema de tomada de decisão (shared decision make) aparece, segundo o autor, no momento em que políticas federais devem ser criadas, não sabendo os entes federados responderem à questão: “quem deve fazer isto”. No caso, o “quem deve fazer isto” é claro somente para aqueles que devem assumir o papel de executor, mas não enquanto formuladores.

Sendo as ações articuladas um pacto federalista cooperativo, o governo federal não pode ser o único formulador de políticas. Estados e municípios deveriam assumir também esta função. A ausência de uma coordenação federativa traz a antecipação de uma política (policy preemption). Foi o que ocorreu com o Brasil ao adotar o PAR enquanto pacto federativo. O governo federal antecipou-se aos demais subgovernos nacionais antes que estes pudessem formular suas próprias políticas educacionais. O fato de um governo se antecipar aos demais faz, conforme Pierson (1995), a política ser gradualmente institucionalizada, prejudicando a ação coordenada. Esta situação descrita em Pierson (1995) é encontrada na legalidade prevista na Resolução nº 14/12 do FNDE:

II - DOS AGENTES INTEGRANTES DO PAR

Art. 6º. São agentes do Programa: (Redação dada pela Resolução 57/2012/FNDE/MEC)

I - O Ministério da Educação (MEC), por intermédio de cada Secretaria, responsável pela formulação das políticas e diretrizes, no âmbito da Educação Básica e pelo monitoramento técnico e avaliação do Plano, diretamente ou por delegação;

II - O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE/MEC), a quem compete executar as transferências financeiras do Programa;

III - Os municípios, os estados e o Distrito Federal, responsáveis pela aplicação dos recursos exclusivamente nas ações pactuadas para atendimento da educação básica, em estrito cumprimento ao termo de compromisso; e IV - O Comitê Estratégico do PAR, a quem cabe definir e revisar as ações, programas e atividades que serão objeto de apoio técnico ou financeiro da União.

V - Os órgãos e entidades dos municípios, dos estados e do Distrito federal, aos quais competirá a execução das ações pactuadas no termo de compromisso, de acordo com o elaborado no Plano de Ações Articuladas – PAR (BRASIL, 2012, s/n).

No Art. 6º da Resolução n° 14/12 do FNDE, incisos I, II, III, IV e V, há a reafirmação do governo federal enquanto demos constraining ao prescrever que somente o MEC pode baixar, normatizar e instituir diretrizes, programas e políticas educacionais no âmbito da educação básica, sendo os subgovernos nacionais responsabilizados pela aplicação dos recursos exclusivamente nos itens pactuados, visto que o Comitê

Estratégico do PAR localizado dentro do MEC é quem define e revisa as ações e atividades que serão objeto de apoio técnico e financeiro por parte da União.

Analisando este marco legal, retomamos a ideia de Elazar (1987) quando diz que o federalismo se baseia em um modelo de matriz em que uma série de arenas políticas, cada uma com suas instituições que as compõem, estão ligadas umas às outras, em determinadas esferas, sobre regras de autodeterminação e de bases compartilhadas. Embora declare a participação das esferas sociais, o PAR, na tomada de decisões, possui suas próprias regras:

IX - DO PLANO DE AÇÕES ARTICULADAS (PAR) Art. 16. [...]

§ 1º O PAR será elaborado em regime de colaboração com dirigentes e técnicos dos entes da federação aderentes, configurando-se base para a celebração dos convênios de assistência financeira a projetos educacionais pelo FNDE/MEC. § 2º Concluída a ação "in loco" a equipe de consultores do MEC apresentará o Plano de Ações Articuladas (PAR) constituído dos seguintes documentos: a) Diagnóstico do Contexto Educacional;

b) Ações a serem implementadas e os respectivos resultados; c) Metas a atingir para o desenvolvimento do IDEB.

Art. 17 O Plano de Ações Articuladas (PAR) será apresentado pelo FNDE à Comissão Técnica responsável pela sua análise e aprovação.

Parágrafo único - Na análise e aprovação do mérito qualitativo deverão ser considerados os seguintes fatores:

I - disponibilidade de recursos orçamentário e financeiro, para sua implementação;

II - capacidade operacional do FNDE e do ente federativo proponente; III - condições efetivas de aceleração do desenvolvimento do IDEB local (BRASIL, 2007e, s/n).

Na legislação da Resolução nº 29/07 do FNDE, Arts.16 e 17 está, conforme se observa, o detalhamento de como os entes federados devem proceder para elaborar seu documento. São os consultores do MEC quem gerenciam a formulação e apresentação das ações articuladas que posteriormente serão analisadas pela comissão técnica do FNDE responsável por avaliar e aprovar as ações previstas pelos subgovernos nacionais. Defendemos que o desafio do PAR é possibilitar, em sua arena política, a base para concretização da arena política das Secretarias Municipais de Educação, visto que ele tem um viés centralizador (vide as normativas analisadas até agora) do ponto de vista de sua formulação, avaliação e coordenação, path dependence brasileira, e se insere num contexto de Estado regulador. Enquanto o pacto cooperativo deseja promover o processo de fortalecimento dos municípios, por outro lado, cerceia a autonomia destes na formulação de suas políticas educacionais.

Tratando das novas atribuições dos subgovernos no campo da gestão da educação, estas aparecem no PAR como mera descentralização administrativa de um serviço essencial do Estado como a educação básica. Entendemos que o pacto federativo proposto por meio do regime de colaboração precisa assegurar a unidade na diversidade. O federalismo presente no PAR deve incluir o compromisso de um governo democrático que possui vontade de aceitar o pluralismo e a partilha do poder para resolver problemas ou conflitos por meio da negociação (ELAZAR, 1987, 1995; PIERSON, 1995; LIJPHART, 1999).

O PAR apresenta um federalismo cooperativo no sentido vertical das relações, em que o governo federal exerce intensa atividade por meio das Secretarias Municipais de Educação, delegando funções por meio do financiamento condicionado. Por outro lado, em sua arena política há um adensamento das IGR necessário para a coordenação cooperativa. Por ser uma política cooperativa ele carrega a carga de conflitos verticais em torno não só da transferência de recursos e controle sobre a gestão destes. As Secretarias Municipais de Educação não determinam em que gastar, bem como não decidem politicamente as ações para seus municípios. Escolhem a partir de um menu constante no documento Guia Prático de Ações que o compõem, aquelas que mais se aproximam de sua realidade educacional.

Esta problemática se evidencia em consequência dos municípios brasileiros possuírem baixo grau de arrecadação, gerando subordinação destes ao governo federal em termos financeiros. Pierson (1995, p.466, tradução nossa) argumenta que subgovernos com baixa arrecadação requerem “[...] auxílio às autoridades nacionais, ou mesmo solicitações para que o controle da política pública seja assumido pelo governo nacional”91. No caso do Plano de Ações Articuladas se observa que o baixo grau de arrecadação fez os subgovernos nacionais se desresponsabilizar de políticas educacionais próprias, gerando a ação de controle coordenado do governo federal.

Consideramos que os subgovernos nacionais representados pelas Secretarias Municipais de Educação são necessários enquanto polo de atuação no exercício da autonomia para que sejam formuladas e implementadas as políticas educacionais compartilhadas e coordenadas. Deveriam ter dentro da arena política do PAR um lugar privilegiado na tomada de decisões.

91 _{No original “The weak fiscal capacities of constituent units may lead them to petition national authorities}

A Secretaria Municipal de Educação é a responsável pela coordenação do processo de implantação e consolidação desta política na figura do Dirigente Municipal de Educação (Secretário de Educação). O PAR parece pretender uma apropriação da gestão intergovernamental para os atores interessados. Este aspecto evitaria rupturas e permitiria negociações permanentes dentro das matrizes teóricas do federalismo de Elazar (1995, 1987), Wright (1978) e Pierson, (1995).

Pierson (1995) destaca que o federalismo afeta o desenvolvimento das políticas sociais, o grau dependerá das características do sistema federado e de path

dependence. Em nossa visão, o Plano de Ações Articuladas foi prejudicado pelo modelo

federativo praticado no Brasil que ora pende para a centralização ora para a descentralização, colocando a este um problema de relações intergovernamentais histórico. O modelo cooperativo ao qual se propõe efetivar deveria conter ações coletivas nesta política, com representação efetiva e participação de todos os entes, desde sua formulação, buscando um compartilhamento de funções, próprio de modelos federativos que possuem relações intergovernamentais verticais e horizontais coordenadas.

Em modelos federativos de política, como as ações articuladas, a presença na arena política de diferentes atores para sua execução torna complexo seu desenho e operacionalização, pois deve atender múltiplos interesses políticos e capacidades distintivas, complicando sua formulação e modificação enquanto política social, algo recorrente em modelos coordenados (PIERSON, 1995).

Tomando por rigor o conceito de IGR proposto por Wright (1978), este não contém distinções hierárquicas de inferioridade ou superioridade, não excluindo as diferenças de poder. Esta concepção permite pensar as Secretarias Municipais de Educação como instituições que convivem em um contexto federativo que pressupõe a superioridade do nacional sobre o local, quando delega ao governo federal o poder de prever ações que serão executadas a partir do que está pautado nos eixos do PAR. Se atuasse sob o prisma de IGR ele poderia ser as novas lentes do federalismo brasileiro.

O PAR se coloca no sentido de resguardar a autonomia dos subgovernos, retomando o princípio constitucional brasileiro de center-constraining (restrição do poder central em relação aos subgovernos). A distribuição de poder mediante a previsão de