Arranjo Institucional

Dentre as principais características do novo arranjo institucional estão a criação de uma empresa para gerir os recursos da partilha destinados à União (a PPSA) e as novas funções atribuídas aos órgãos criados quando do estabelecimento do regime de concessão (a ANP e o CNPE).

A PPSA foi instituída pela lei no 12.304/2010 como uma empresa vinculada ao Ministério de Minas e Energia. É importante enfatizar que a mesma não exerce qualquer função de exploração, desenvolvimento ou produção de hidrocarbonetos. Seu papel se limita a: representar a União nos consórcios formados para a execução dos contratos de partilha de produção e de comercialização com agentes da indústria; defender os interesses da União nos comitês operacionais; avaliar, técnica e economicamente, planos de exploração, de avaliação, de desenvolvimento e de produção de hidrocarbonetos, bem como fazer cumprir as exigências contratuais referentes ao conteúdo local; monitorar e auditar a execução de projetos de exploração, avaliação, desenvolvimento e produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos; monitorar e auditar os custos e investimentos relacionados aos contratos de partilha de produção; e fornecer à ANP as informações necessárias às suas funções regulatórias.

Um aspecto muito importante da PPSA é que suas funções proporcionam ao governo um considerável controle sobre as decisões de investimento num determinado projeto. Em primeiro lugar, a estatal funciona como um sócio para todos os empreendimentos de E&P no pré-sal que, entretanto, não aloca recursos nos mesmos. Neste sentido o governo, representado pela PPSA, é capaz de se apropriar diretamente dos recursos gerados pelo projeto (parcela do excedente em óleo que lhe cabe). Em segundo lugar, como membro do comitê operacional dos projetos, a PPSA tem o poder de veto, o que exemplifica o instrumento de controle que o governo possui nos projetos do pré-sal através da PPSA.

No âmbito contratual do Regime de Partilha, foram atribuídas novas funções à ANP e ao CNPE. Além daquelas atribuições verificadas para o regime de concessão, o CNPE acumulou tarefas tais como: definir os blocos que serão objeto de concessão ou de partilha de produção, conforme estabelecido pela Lei no 12.351 de 2010; estabelecer diretrizes para a importação e exportação, de maneira a atender às necessidades de consumo interno de petróleo e seus derivados, biocombustíveis, gás natural e condensado, e assegurar o adequado funcionamento do Sistema Nacional de Estoques de Combustíveis e o cumprimento do Plano Anual de Estoques Estratégicos de Combustíveis; definir a estratégia e a política de desenvolvimento econômico e tecnológico da indústria de petróleo, de gás natural, de outros hidrocarbonetos fluidos e de biocombustíveis, bem como da sua cadeia de suprimento, conforme a Lei no12.490 de 2011; induzir o incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços, a serem observados em licitações e contratos de concessão e de partilha de produção conforme estabelecido pela Lei no 12.351 de 2010.

Além disso, a Lei no 12.451 de 2010 define que cabe ao CNPE propor ao Presidente da República: o ritmo de contratação dos blocos sob o regime de partilha de produção, observando-se a política energética, o desenvolvimento e a capacidade da indústria nacional para o fornecimento de bens e serviços; os blocos que serão destinados à contratação direta com a Petrobras sob o regime de partilha de produção; os blocos que serão objeto de leilão para contratação sob o regime de partilha de produção; os parâmetros técnicos e econômicos dos contratos de partilha de produção; a delimitação de outras regiões a serem classificadas como área do pré-sal e áreas a serem classificadas como estratégicas, conforme a evolução do conhecimento geológico; a política de comercialização do petróleo destinado à União nos contratos de partilha de produção; e a política de comercialização do gás natural proveniente dos contratos de partilha de produção, observada a prioridade de abastecimento do mercado nacional.

As novas atribuições da ANP possuem a mesma natureza, ou seja, estão relacionadas ao seu papel sobre o regime de Partilha, cujas determinações foram estabelecidas pela Lei no 12.351 de 2010. Neste sentido, a principal atribuição da ANP neste novo contexto regulatório (além das suas atribuições já estabelecidas antes da criação do regime de Partilha) é de promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de concessão ou contratação sob o Regime de Partilha de produção das atividades de exploração, desenvolvimento e produção (redação dada pela Lei nº 12.351, de 2010).

Além desta, podem ser citadas as seguintes competências da autarquia: promover estudos técnicos para subsidiar o Ministério de Minas e Energia na delimitação dos blocos que serão objeto de contrato de partilha de produção; elaborar e submeter à aprovação do Ministério de Minas e Energia as minutas dos contratos de partilha de produção e dos editais, no caso de licitação; promover as licitações previstas no inciso II do art. 8o da Leinº 12.351; fazer cumprir as melhores práticas da indústria do petróleo; analisar e aprovaros planos de exploração, de avaliação e de desenvolvimento da produção, bem como os programas anuais de trabalho e de produção relativos aos contratos de partilha de produção; e regular e fiscalizar as atividades realizadas sob o regime de partilha de produção.

O Ministério de Minas e Energia, por sua vez, ficou com a responsabilidade de:(i) planejar o aproveitamento do petróleo e do gás natural; (ii) propor ao CNPE, ouvida a ANP, a definição dos blocos que serão objeto de concessão ou de partilha de produção; (iii) propor ao CNPE: os critérios para definição do excedente em óleo da União; o percentual mínimo do excedente em óleo da União; os limites, prazos, critérios e condições para o cálculo e apropriação pelo contratado do custo em óleo e do volume da produção correspondente aos royalties devidos; o conteúdo local mínimo e outros critérios relacionados ao desenvolvimento da indústria nacional; o valor do bônus de assinatura, bem como a parcela a ser destinada à PPSA; (iv) estabelecer as diretrizes a serem observadas pela ANP para promoção da licitação, bem como para a elaboração das minutas dos editais e dos contratos de partilha de produção; e (v) aprovar as minutas dos editais de licitação e dos contratos de partilha de produção elaboradas pela ANP.

A relação institucional do sistema de Partilha pode ser organizada conforme exposto pela seguinte figura:

Figura 5 – Arranjo Institucional do Sistema Regulatório de Partilha no Brasil

Fonte: MME

Este arcabouço institucional configura uma grande capacidade de controle do governo sobre os projetos de E&P no Pré-sal. Se por um lado o governo possui poder de veto no comitê gestor através da PPSA, por outro, o mesmo possui, através da ANP, o poder de fiscalizar e cumprir medidas punitivas relacionadas às atividades em questão. Por exemplo, existe a possibilidade da ANP recusar a contabilização de alguns elementos apresentados como constituintes do custo em óleo pelo comitê gestor. Este tipo de possibilidade é uma consequência direta da considerável capacidade de controle do governo sobre o processo decisório nos projetos de E&P. Tal capacidade de gera incertezas para os investidores e, consequentemente, reduz a atratividade do projeto, uma vez que as decisões tomadas pelo governo podem eventualmente contrariar o planejamento feito pelas empresas de petróleo que participam no projeto.