As experiências de Planejamento Regional no Brasil

Para que se compreenda o problema secular das desigualdades regionais no Brasil, devem ser rememorados quais foram as experiências de planejamento regional, em que momento ocorreram e quais as metas almejadas.

No curso da história do Brasil foram poucas experiências de planejamento regional, tendo em vista a tendência tradicional de concentrar os poderes no ente federal.

139 GIANNINI, Massimo Severo. Diritto pubblico dell‟economia. Bologna: Il Mulino, 1980, p.

317.

140 Esclarece o autor português, ao tecer comentários acerca das constituições liberais, que o teorema da separação, bem como o da sua ultrapassagem nas constituições contemporâneas, exprime duas maneiras de realização de um mesmo princípio: a inseparabilidade do Estado e da Economia, mas ao mesmo tempo sua autonomia. A não intervenção do Estado no domínio econômico durante o século XIX não significou que eles tivessem completamente separados. Por isso, a inação do Estado era resultante das relações entre o poder econômico e político. MOREIRA, Vital, Economia e Constituição:

Para o Conceito de Constituição Econômica. 2ª edição. Coimbra: Coimbra, 1979, p. 153-154.

Primeiramente verifica-se que a questão regional foi objeto de maneira pontual nas constituições republicanas, sem que isso significasse a preocupação do Estado brasileiro com a constitucionalização de diretrizes para adoção de políticas regionais de desenvolvimento.

O processo histórico do desenvolvimento brasileiro, trouxe consigo inúmeras barreiras à industrialização, pois o sistema econômico era fundado na agricultura de exportação. Amélia Cohn nos informa que os nordestinos com capital disponível preferiam investir no Centro-Sul, onde o mercado era mais amplo. Por isso, já na década de 30, o Nordeste se apresenta como uma região que, deixada ao livre jogo do mercado, não possuía viabilidade de desenvolvimento.¹⁴¹

Durante a Segunda Guerra Mundial a economia nordestina sofreu momentâneo crescimento do produto no setor açucareiro e têxtil, mas sem que houvesse nenhum impulso desenvolvimentista. Além das oscilações climáticas desfavoráveis ou mesmo o aproveitamento de oportunidades, devido a crises externas, que geraram situações propícias de crescimento, não se promoveu o desenvolvimento da região ou mesmo sua integração ao pólo dinâmico da economia nacional.¹⁴²

A partir do fim da Segunda Guerra Mundial até a metade dos anos 50 ocorre a crise da velha economia exportadora brasileira, voltando-se os esforços para a alternativa industrial sustentada por ideais nacionalistas. A região nordeste enfrenta uma crise de demanda externa de seus produtos, que dura até 1953, em razão da reforma cambial. Houve, então, a canalização das inversões internas para o setor industrial, mediante uma política de substituição de importações.¹⁴³

Assim, a conjuntura desse momento histórico foi favorável à intensa industrialização da região Centro-Sul, que contribuiu para que aumentassem os desequilíbrios regionais. O Nordeste, neste contexto, caracterizava-se por uma região cuja renda era bastante concentrada, denotando a ausência de mercado interno capaz de engendrar uma industrialização de âmbito regional. A economia de

141 COHN, Amélia. Crise Regional e Planejamento. São Paulo: Perspectiva, 1976, p. 30.

142 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 32.

143 MOREIRA, Raimundo. O Nordeste Brasileiro: Uma Política Regional de Industrialização.

Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979, p. 27.

subsistência, maior absorvedora da mão-de-obra, apresentava níveis de renda baixos, não obstante sofria os reflexos das secas periódicas.¹⁴⁴

O crescente desequilíbrio regional ficou fundamentalmente nas políticas econômicas que favoreceram o crescimento industrial no Centro-Sul, que a exemplo da política cambial, mediante a acumulação de divisas obtidas das exportações do Nordeste se destinou a financiar os equipamentos importados para industrialização do Centro-Sul. Com o avanço da industrialização do Centro-Sul e as medidas aduaneiras, as regiões periféricas foram compelidas a comprar do mercado do Centro-Sul, como forma de consolidar o crescimento industrial, passando a renda canalizar-se para a região central. Em sentido diametralmente distinto, as transferências feitas pelo setor público tinham, no caso do Nordeste, apenas uma finalidade assistencialista. A política governamental promovia projetos e obras de infra-estrutura, principalmente a criação de estradas e açudes, que não compreendiam uma política regional, mas para atendiam interesses políticos de caráter pessoal dos grandes latifúndios.¹⁴⁵

Mantinha-se a conhecida política do clientelismo, sustentada pela oligarquia agrária do Nordeste, nos centros de administração federal e, até mesmo, no Congresso Nacional. Os líderes regionais apoderavam-se do controle dos organismos regionais, fazendo-os atender aos seus interesses particulares. Em que pese houvesse a transferência de recursos por parte do governo federal para o Nordeste, devido ao controle desses organismos regionais, passaram a ser instrumentos de manobra dos líderes eleitorais sobre o eleitorado.¹⁴⁶

Sob o aspecto da ordem jurídica constitucional formal, com a redemocratização do país, a Constituição de 1946 inaugurou uma nova técnica de cooperação federativa na esfera constitucional, ao prever a vinculação de percentuais da renda tributária à ajuda financeira que a União se propunha a

144 MOREIRA, O Nordeste Brasileiro: Uma Política Regional de Industrialização, p. 34-35.

Amélia Cohn, na mesma linha de entendimento, nos explica que a “primeira metade da década de 50 representa uma primeira aproximação de uma política econômica adotada já objetivava uma modificação da estrutura econômica nacional. O clima geral é favorável a essa política: primeiro pelo perigo, representado pela guerra da Coréia, de haver um novo estrangulamento de ofertas de produtos externos para o setor industrial; segundo, pelo crescente estrangulamento interno, especialmente no sistema de transporte e energia; e, finalmente, porque o setor industrial já havia ganhado tal magnitude que a adoção dessa política não representava ferimento aos interesses internos ou externos.” COHN, Crise Regional e Planejamento , p. 35.

145 MOREIRA, O Nordeste Brasileiro: Uma Política Regional de Industrialização, p. 36-47.

146 MOREIRA, O Nordeste Brasileiro: Uma Política Regional de Industrialização, p. 48.

conceder ao Nordeste, para executar medidas de defesa contra os efeitos da seca.

Houve até a criação da repartição de receitas tributárias, cujo percentual fixado não poderia ser inferior a três por cento.

A expressão “plano” foi uma novidade incluìda no texto constitucional, demonstrando a conscientização do legislador constituinte sobre a importância da planificação dentro das condições da sociedade contemporânea, assim como da racionalização de atribuições do governo federal concernentes às áreas regionais.

Ademais, a ação regional da União não se restringia ao Nordeste pelo mencionado texto constitucional, estendia-se também à Amazônia benefícios fiscais e destinação de recursos oriundos das receitas federais.

O art. 199 da Constituição de 1946 estabelecia à Amazônia um tratamento tão privilegiado quanto ao concedido ao Nordeste. Dispunha sobre a execução de um plano de valorização da região, na qual seriam aplicados no mínimo durante vinte anos, três por cento dos recursos da União.

A única diferença consistia na temporalidade do plano amazônico, ao passo que o plano nordestino tinha um caráter permanente.

Paulo Bonavides salienta a semelhança do art. 29 das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição de 1946 à política rooselvetiana que redundou no Projeto de Desenvolvimento do Vale do Tennessee, que serviu de inspiração ao equivalente plano regional brasileiro. Em razão do advento desta Constituição, o Nordeste foi beneficiado com aporte de recursos federais, cujo percentual de 4% das receitas tributárias da União deveriam ser aplicados, por meio de obras e serviços de assistência econômica e social, aos efeitos calamitosos da seca, com o aproveitamento do potencial econômico da bacia do rio São Francisco.¹⁴⁷

Durante a década de 40 houve um deslocamento do centro de preocupações da parte setentrional do Nordeste para a meridional. Devido à tomada de consciência da necessidade de facilitar a comunicação nacional interna por via fluvial durante a Segunda Guerra Mundial, foram criados em 1948 a Comissão do Vale do Rio São Francisco (CVSF) e a Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHSF).¹⁴⁸

147 BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. Temas políticos da atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. 2^a edição. São Paulo: Malheiros, 1996, pp. 368-369.

148 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 59.

No período de 1951-52 os empresários aproveitaram dos momentos de depressão externa para promover a expansão e diversificação de sua capacidade produtiva, num processo de desenvolvimento voltado para dentro. A situação de escassez de divisas até 1955 foi esboçada, devido à deterioração do setor agrário exportador.

A criação do Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), em 1952, foi o marco do governo federal em reconhecer a solução econômica como uma política para o Nordeste, não ficando mais focado no movimento tradicional de combate às secas. Essa nova política tinha o condão de substituir, mas sem ser um complemento da solução hidráulica para o Nordeste. Não houve a reestruturação da Administração Pública Federal com a criação do banco, pois se mantiveram entes administrativos concorrentes, por exemplo, o DNOCS continuou a ter a atribuição de aplicar a parcela da receita federal destinada ao combate às secas.¹⁴⁹

O BNB foi a primeira entidade federal com a finalidade de promover o desenvolvimento regional com sede na própria região (Fortaleza). Para manter contato com outros órgãos e entidades federais que atuavam na região, foi criado um conselho consultivo do qual faziam parte o diretor do DNOCS, o superintendente da CVSF, representantes de cada Estado incluído o Polígono das Secas, bem como representantes regionais da agricultura, indústria e comércio. Ainda que tenha sido dada maior atenção pelo governo federal aos problemas nordestinos, a criação de outras entidades pouco teve contato com o DNOCS, havendo, portanto, uma multiplicação de organismos sem nenhuma comunicação entre eles. Como conseqüência, levou ao fracionamento na aplicação dos recursos, a superposição de serviços e áreas sob a responsabilidade de cada organismo, inviabilizando a otimização das atribuições e controle pelo governo federal.¹⁵⁰

Nesse quadro de organismos da administração pública federal, incumbia ao BNB precipuamente dar apoio financeiro a agricultores industriais, incentivar o setor industrial através de financiamentos, sem que tivesse por meta a mudança da estrutura de produção regional.

Visto sob a política econômica adotada pelo governo federal, o projeto de industrialização nacional ficou comprometido, diante da associação da burguesia

149 ROBOCK, Stefan H. Desenvolvimento Econômico Regional: O Nordeste do Brasil. Rio de Janeiro, São Paulo, Lisboa: Fundo de Cultura, 1964, p. 102.

150 COHN, Crise Regional e Planejamento, pp. 61-62

industrial ao capital estrangeiro, viabilizada com a edição da Instrução nº 113 da SUMOC. A mencionada instrução concedia liberdade para a entrada do capital estrangeiro, que passou a ser o elemento chave para a execução do Plano de Metas do Governo Juscelino Kubistchek a partir de 1956.¹⁵¹

De fato, o processo de industrialização desenvolveu-se de modo a aumentar o poder de polarização da região Centro-Sul, contribuindo para a intensificação dos desequilíbrios regionais. Desta forma, as relações de produção no Centro-Sul, centrada no café, ensejaram para que sua economia primário-exportadora financiasse o modelo de desenvolvimento baseado no mercado interno, sustentado numa política de substituição de importações, apoiado por medidas de promoção de emprego e redistribuição de renda, o que não ocorreu no Nordeste.¹⁵²

O amplo aporte de recursos tecnológicos e financeiros das empresas transnacionais foi um fator decisivo para a transição para o modo de industrialização acelerada nos anos 50. A possibilidade de investimentos de baixo risco e alta rentabilidade, com base na utilização de tecnologia e equipamentos amortizados incluiu o Brasil iniciar, após longo atraso, no ciclo de industrialização apoiada na formação do mercado interno e voltada para a substituição de importações. Em decorrência desta política, produziram-se profundas modificações no país, como a urbanização, a elevação do nível médio de vida, a formação de uma classe média e a formação de um parque industrial.¹⁵³

151 MOREIRA, O Nordeste Brasileiro: Uma Política Regional de Industrialização, pp. 28-30.

152 MOREIRA, O Nordeste Brasileiro: Uma Política Regional de Industrialização, p. 31.

153 FURTADO, Celso. A Fantasia Desfeita. 2ª edição. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1989, p.

30/31. Paulo Roberto Haddad dá ênfase à relação “centro-periferia” quanto as polìticas públicas implementadas pelo governo federal a favor do Centro-Sul, em detrimento do Nordeste, agravando, portanto, as desigualdades regionais. “Desde o final dos anos 1950, o Governo federal tem dado especial atenção aos problemas das desigualdades regionais de desenvolvimento no Brasil, através de um número grande de diferentes planos e políticas que se intensificaram, principalmente, depois que se consolidara o processo de substituição de importações através do qual a economia do país se dotou de uma das estruturas industriais mais diversificadas e avançadas no mundo subdesenvolvido. Essa estrutura industrial concentrou-se basicamente numa pequena área geográfica do país (nas áreas metropolitanas do Rio e de São Paulo), de tal forma que as políticas espaciais nasceram no bojo das relações centro-periferia entre as regiões desenvolvidas e as subdesenvolvidas. A natureza dessas relações de dominação tem-se acentuado, pois, além das desigualdades entre estruturas produtivas, as políticas espaciais se desenvolveram num período de nossa evolução política especialmente caracterizada por uma concentração de poder decisório em favor de algumas poucas instituições localizadas na administração central do Governo federal.” HADDAD, Paulo Roberto. Participação, Justiça Social e Planejamento. Belo Horizonte: Zahar, 1980, p. 47.

Diante de um processo de industrialização extensiva e pouco integrada, concentrada na produção de bens duráveis, começam a surgir pontos de estrangulamento oriundos preponderantemente do não-aparelhamento do setor público para atender às necessidades de capital social básico para servir de suporte a esse processo de industrialização, bem como a exclusão da pauta de exportações brasileira dos chamados pequenos produtos (cacau, açúcar, algodão etc.) que dependia de subsídio pago pelo governo federal.¹⁵⁴

Celso Furtado comenta que o ciclo de industrialização apoiada na formação do mercado interno restringiu a iniciativa empresarial na área tecnológica.

Para os empresários prevaleceu a idéia de que a tecnologia é algo à venda no mercado internacional, quando não se pactuou com o sistema de divisão de trabalho em que a empresa subsidiária recebe a tecnologia da matriz. O Estado, por sua vez, não se esforçou para incentivar ou fomentar a criação de tecnologia.¹⁵⁵

Durante a vigência desta Constituição, a história econômica e social brasileira evidencia com maior vigor a questão das desigualdades regionais no país, no Nordeste e em outras regiões brasileiras, após a consolidação da indústria pesada na segunda metade dos anos 50. Nesta época, surge quase que simultaneamente a experiência do planejamento nacional com o Plano de Metas instituído pelo governo de Juscelino Kubitschek, contudo não houve a devida preocupação com relação aos desequilíbrios entre as diversas regiões do país.

Nesse período, o governo federal deu prioridade absoluta à integração do mercado industrial brasileiro, representando a continuação do processo de substituição de importações, ou seja, um estágio mais avançado do ciclo de industrialização.

O primeiro documento que sistematizou os problemas econômicos nordestinos, tendo em vista uma política econômica integrada e o desenvolvimento da região, foi de autoria do economista H. W. Singer, informa Amélia Cohn. Tratou-se de um trabalho elaborado a convite do BNDE, visando diagnosticar os problemas econômicos da região, propor soluções e elaborar a previsão de aplicação de recursos para implementar o desenvolvimento regional. Comenta a autora que, em vez de orientar a política econômica de desenvolvimento regional, propôs-se a adoção de uma série de medidas econômicas mais direcionadas aos investimentos.

154 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 35

155 FURTADO, A Fantasia Desfeita, p. 32.

Neste trabalho, o H. W. Singer já alertava que o problema do Nordeste não era exclusivamente climático, pois se constatou que a baixa produtividade do setor agrário era devido a sua própria estrutura e devendo-se incentivar a industrialização regional mediante o aproveitamento do potencial energético local.¹⁵⁶

No sentido da mudança da perspectiva inicial sobre os problemas do Nordeste, o governo federal passou a conceber o Nordeste em termos de suas potencialidades de desenvolvimento, não mais como uma região fadada ao subdesenvolvimento pela aridez de suas terras e pelas secas. Juscelino Kubitschek de Oliveira, então Presidente de República, por meio do Decreto nº 40.554, de 14 de dezembro de 1956, criou o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), cujo objetivo era fazer um estudo detalhado da região e dos recursos federais aplicados.¹⁵⁷

A grande seca de 1958 causou enormes impactos sociais e evidenciou a fragilidade política da construção de grandes açudes e barragens no interior do semi-árido nordestino, sob a condução do governo federal que centrava sua percepção exclusivamente na percepção do grande déficit de oferta de água.

A efervescência social e política regional na época compeliu a redefinição da ação estatal na área. Casos de manipulação corrupta de fundo, da falsificação de folha de pagamento e outras práticas fraudulentas, aproveitando-se das conseqüências da seca para fins eleitorais vieram a público, ganhando notoriedade a “indústria da seca”. Em suma, a extensão dos efeitos da seca acrescido do quadro de tensões políticas e sociais na região foi utilizada como propaganda política pelos grupos opositores.¹⁵⁸

Desta forma, tanto as análises feitas pelo GTDN como pelo Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste (ETENE) do BNB demonstraram a dimensão do problema das secas, dentro do quadro da estrutura econômica da área. Ao invés de ser tachada como uma região problema, o maior óbice não era o problema da seca, mas sim o subdesenvolvimento da região.¹⁵⁹

156 COHN, Crise Regional e Planejamento, pp.113-116.

157 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 64

158 COHN, Crise Regional e Planejamento, pp. 71- 92.

159 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 67. Stefan H. Robock fez uma constatação semelhante em seu estudo sobre o Nordeste: “Do ponto de vista da formulação de programas de desenvolvimento para a região, é de suma importância reconhecer que o problema mais fundamental do Nordeste não é a seca periódica, mas a pobreza que

Segundo a proposta apresentada do GTDN deveria ser adotada uma política de desenvolvimento econômico regional sustentado na industrialização e na modernização e ampliação da infra-estrutura da região, bem como a promoção de reformas na organização social da produção, com a reestruturação das áreas agrícolas das zonas úmidas da região e do semi-árido nordestino.¹⁶⁰

Fundamentalmente o GTDN propunha a criação de um centro dinâmico capaz de substituir a função de impulsionar o centro econômico que havia sido desempenhado pelo setor exportador, baseado em produtos primários com demanda externa pouco dinâmica; a redução da vulnerabilidade da economia agrícola regional, sobretudo às estiagens no semi-árido e a promoção de mudanças nas formas tradicionais e arcaicas de organização social de produção.¹⁶¹

Em síntese, o projeto de plano de ação proposto por Celso Furtado estruturava-se em quatro diretrizes básicas: 1) intensificação dos investimentos industriais, a fim de criar no Nordeste um centro autônomo produtivo; 2) transformação da economia agrícola da faixa úmida, com vistas em proporcionar o aumento da oferta de alimentos, visando a industrialização dos centros urbanos; 3) transformação das economias das áreas semi-áridas, para aumentar progressivamente a produtividade nas áreas semi-áridas, tornando-as mais resistentes às secas; d) deslocamento da fronteira agrícola, a fim de incorporar as terras úmidas do Maranhão, com o objetivo de receber os excedentes populacionais criados pela reorganização da economia agrícola da faixa semi-árida.¹⁶²

Nesse momento de crise começa a ser discutida sob o patrocínio do governo federal, liderado por Celso Furtado, a proposta do GTDN, tanto em seminários realizados no Nordeste quanto em Estados de outras regiões,

persiste.” ROBOCK, Stefan H. Desenvolvimento Econômico Regional: O Nordeste do Brasil.

Rio de Janeiro, São Paulo, Lisboa: Fundo de Cultura, 1964, p. 24.

160 KON, Anita (org.). Planejamento no Brasil II. São Paulo: Perspectiva, 1999, p. 231.

161 KON, Planejamento no Brasil II, p.232.

162 FURTADO, Celso. A Fantasia Desfeita, p. 55-56. Robock já identificava no plano de ação de Furtado as três políticas básicas: 1) a intensificação de investimentos industriais, a fim de aumentar as oportunidades de emprego e reduzir o fluxo de capital privado para fora do Nordeste; 2) reorganização da agricultura para aumentar a produção de alimentos durante a seca e transformação das regiões semi-áridas; 3) refixação dos excedentes populacionais, mediante a proposta de inclusão do Estado do Maranhão, cujos solos úmidos poderiam absorver os excedentes populacionais criados por uma reorganização da economia agrícola semi-árida. ROBOCK, Stefan H. Desenvolvimento Econômico Regional: O Nordeste do Brasil. Rio de Janeiro, São Paulo, Lisboa: Fundo de Cultura, 1964, p. 123.

documentada na obra “Uma Polìtica para o Desenvolvimento Econômico do Nordeste”.

O GTDN propunha um órgão de planejamento sob a forma de ente autárquico, com prerrogativas similares que gozava o BNDE. Para a prestação de serviços auxiliares sugeria a criação de empresas com funções específicas. Os empregos com o governo seriam limitados e, sempre que possível, os serviços técnicos seriam contratados com empresas privadas. Em caso de inexistência de mão-de-obra qualificada, tornar-se-ia necessário criar empresas com a participação do poder público no seu capital.¹⁶³

Em fevereiro de 1959, o Decreto nº 45.455 transforma o GTDN no Conselho de Desenvolvimento Econômico do Nordeste (CODENO), sendo Celso Furtado nomeado conselheiro. Concomitantemente Kubitschek encaminhou um projeto de lei ao Congresso Nacional para criar uma entidade de planejamento regional, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Enquanto isso o CODENO tinha por atribuições implementar as diretrizes da política econômica proposta na criação da SUDENE, servindo de órgão intermediário até que fosse aprovado o projeto de lei enviado ao Congresso.¹⁶⁴

Em 15 de dezembro de 1959, o Congresso Nacional promulga a lei de criação da SUDENE. A nova instituição começou a funcionar em março de 1960, incorporando a equipe e o programa da CODENO.¹⁶⁵

Neste sentido, a SUDENE representou a solução no nível regional que o Plano de Metas representou no nível nacional, a configuração do Estado como interventor na atividade econômica. No âmbito nacional, os fatores políticos do plano seriam os mesmos, ao passo que no aspecto regional as resistências seriam maiores, porque significaria a ruptura do padrão político regional.¹⁶⁶

A criação da SUDENE foi o marco inovador na atuação do Estado brasileiro na economia regional. Em termos organizacionais, a autarquia possuía um Conselho Deliberativo, composta pelos nove governadores da região e os representantes de seis ministérios e das três agências federais de maior importância

163 FURTADO, A Fantasia Desfeita, pp. 52-53.

164 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 133.

165 COHN, Crise Regional e Planejamento, p. 64. Cf.; ROBOCK, Stefan H. Desenvolvimento Econômico Regional: O Nordeste do Brasil. Rio de Janeiro, São Paulo, Lisboa: Fundo de Cultura, 1964, p. 116.

166 COHN, Crise Regional e Planejamento, pp. 132-154.