As políticas de formação profissional em Portugal

Conforme foi anteriormente referido, as políticas públicas de formação profissional são em Portugal um mecanismo encontrado pelo Estado para promover a “organização do mercado de emprego (…) tendo em vista o ajustamento directo entre a oferta e a procura” (DL 213/2007 de 29/05: 3483). O mesmo documento refere também ser atribuição do IEFP “promover a melhoria da produtividade da economia portuguesa, mediante a realização por si, ou em colaboração com outras entidades, de acções de formação profissional, (…) que se revelem em cada momento as mais adequadas às necessidades das pessoas e de modernização e desenvolvimento do tecido económico”, será pois neste quadro de atribuições que tentaremos compreender a forma como têm sido definidas e implementadas as políticas de formação em vigor, uma vez que a efectivação de ambas as etapas, condiciona de forma significativa a avaliação comparativa entre os objectivos preconizados e os resultados alcançados.

Em conformidade com o explanado no capítulo 4 a implementação das políticas de formação profissional em Portugal tem sido, desde 1979, responsabilidade acometida ao IEFP, que igualmente tem o dever de participar no processo de definição.

Para melhor conhecer a influência que os modelos teóricos alcançam nas políticas de formação no contexto nacional procurámos, na legislação disponível e na reflexão de alguns autores, os alicerces para a análise da definição e implementação das políticas públicas de formação em Portugal.

Pela análise da legislação compreendemos que o Departamento de Formação Profissional do IEFP, através da Direcção de Serviços da Coordenação da Actividade Formativa, possui a incumbência de planificar a oferta formativa dos CGD em articulação com as Delegações Regionais, devendo também considerar para esse efeito as necessidades regionais, que integram as necessidades locais, conjuntamente com as necessidades nacionais, o que pressupõe a articulação de vários níveis de decisão (local, regional, nacional e comunitário) na definição da oferta formativa. De forma idêntica não se podemos ignorar que grande parte do financiamento das políticas públicas de formação, desenvolvidas a nível nacional, advém de fundos comunitários, os quais são atribuídos em função das opções políticas decididas ao nível comunitário, para a formação profissional dos estados membros.

Em 1993, com o intuito de reforçar o princípio da participação dos interessados na gestão efectiva dos serviços da administração pública, foi definido, pelo acordo de política de

formação profissional (celebrado entre o Governo e os Parceiros Sociais), a criação de Conselhos Consultivos de base tripartida (DL 76/93 de 12/03) que integram representantes da Administração Pública e das Confederações Patronais e Sindicais, em igual número, e o Director de Centro que preside. Estes conselhos Consultivos que actuam junto dos CGD têm o dever de intervir na orientação genérica da sua actividade, pronunciando-se, designadamente, sobre o alargamento da actividade formativa dos Centros a novas áreas profissionais. È a tentativa legislativa de ensaiar a utilização de um modelo de pendor incrementalista na definição das políticas públicas de formação.

Em 1997, é criado o Instituto para a Inovação da Formação (INOFOR), a quem o Estado confia a “elaboração de estudos previsionais sobre o emprego e as competências, bem como a criação de um sistema permanente de levantamento das necessidades de formação, não só de curto, mas de médio e longo prazo” (DL 115/97 de 12/05: 2281). O preâmbulo desta lei refere ainda que o sistema criado permitirá apoiar as diferentes instâncias de concertação estratégica, na programação da formação e no desenvolvimento curricular.

Esta profusão legislativa, parece enfatizar o desejo legal de articulação de uma multiplicidade de contributos que, considerando as várias tipologias de acções, deverão dar origem a planos de actividades dos Centros, orientados para a integração de públicos diversos considerando as necessidades actuais e prospectivas do mercado de trabalho e das pessoas, o que denota, uma tentativa de definição da oferta formativa, numa óptica de responsabilização colectiva, “mais centrada nos processos do que nos resultados”(Lindeblom, 1959: 83).

Todavia e não obstante o enunciar de alguma vontade legal na conjugação de vários contributos, tendo em vista uma mais eficaz determinação das necessidades de formação, alguns autores revelam a sua apreensão quanto à concretização dessa intenção legislativa. Num artigo publicado em 1999 Eugénio Rosa, alerta para que durante o período de vigência do II Quadro Comunitário de Apoio (QCA), e apesar da existência de estudos realizados pelo INOFOR contendo dados sobre necessidades de formação, foram realizados cursos de formação em que, não existia a convicção de que viessem a suprir necessidades reais, actuais ou futuras, do País. De igual forma, alude também ao Plano de Desenvolvimento Regional para o período 2000-2006, como contendo um eixo denominado ”Alterar o perfil produtivo em relação às actividades do futuro”, sem consagrar qualquer referência a, quais seriam as actividades de futuro (Rosa, 1999: 41).

As declarações proferidas por Rosa, parecem indiciar políticas de formação assentes, maioritariamente em processos de decisão racional, de escolha de alternativas tendentes a alcançar os objectivos das organizações (Centros de Formação) o que corresponde à visão racionalista da melhor forma de “maximizar soluções para problemas complexos” (Howlett, 2003: 166).

Cardim (1999: 99) defende também que o papel desempenhado pelos parceiros sociais, assumido legalmente como múltiplo e extensivo, na definição da oferta formativa, na prática não vai além de um papel essencialmente consultivo e formal. O papel que legalmente deveria ser desempenhado pelos parceiros sociais, que invoca características de pendor incrementalista, associados a modelos de implementação botton-up, aquando da definição dos planos de actividades dos Centros (pela potenciação do envolvimento dos actores que se encontram mais próximos da realidade) não parece segundo o autor ser concretizado já que, ao nível prático, o papel desempenhado pelos actores acaba por se reduzir a um mero cumprimento de formalidades.

A consideração de Cardim referida no parágrafo anterior, conduz-nos novamente à reflexão sobre a importância de atendermos aos aspectos de implementação das políticas uma vez que, neste caso concreto, a não participação efectiva dos parceiros sociais na definição da oferta formativa, pode estar relacionada com questões de execução desta prática, desde logo, pela importância maior ou menor que o Director do Centro, enquanto presidente do conselho consultivo, atribui aos inputs fornecidos por este órgão. Idêntica situação pode acontecer em razão dos directores dos Centros de Formação, não sentirem a integração no mercado de trabalho dos diplomados da formação profissional como tarefa da sua responsabilidade o que, por si só, faz com que a definição da oferta formativa não seja para eles relevante, já que, conforme refere Castro “durante muito tempo, os gestores das instituições de formação não entendiam a integração no mercado de trabalho dos seus qualificados como tarefa da sua responsabilidade, continuando a concentrar os seus esforços no aumento da quantidade da formação desenvolvida” (2002: 48).

Parece assim demonstrada a ideia de que os resultados que se conseguem alcançar com as políticas públicas de formação dependem, da forma como as mesmas são definidas mas também, da forma como as mesmas são operacionalizadas, o que em grande medida resulta do que Moreira designa como “conjugação de forças entre os políticos eleitos, burocratas e os grupos de pressão” a qual remete para a concepção que o Estado tem, do que deve ser o equilíbrio dessas forças.

Uma vez que é objectivo deste trabalho, perceber de que forma respondem as políticas de formação aos objectivos preconizados com a sua definição e que como percebemos, a avaliação que delas se pode realizar deve atender igualmente às questões de implementação, tentaremos perceber a adequabilidade da implementação aos objectivos que as mesmas preconizam, pelo estudo da oferta formativa, da população desempregada e da oferta de trabalho, numa palavra tentaremos perceber a de que forma os mecanismos utilizados na implementação das políticas de formação, levadas a cabo pelo IEFP tem condicionado a avaliação que delas se pode realizar.