Brooke (2006) discute os contextos políticos e econômicos que favoreceram a implantação e o desenvolvimento das políticas de responsabilização da sociedade civil nas questões educacionais em alguns países, delimitando as diferenças existentes no Brasil e, portanto, as limitações para sua implantação aqui. O autor demonstra que há evidências de que a responsabilização está se disseminando como alternativa política educacional na Europa e na América Latina. Brooke (op. cit.) toma como exemplo algumas experiências brasileiras que correspondem de um modo geral, às definições tratadas por ele sobre as “políticas de responsabilização”, demonstrando a existência de sistemas oficiais que avaliam a aprendizagem por meio de testes e empregam critérios para determinar as escolas que apresentam desempenho melhor que implicam em consequências para os membros da equipe escolar. O autor analisa:
a) Prêmio Educacional Escola do Novo Milênio - Educação Básica de Qualidade no Ceará, em conjunto com o Sistema Permanente da Avaliação da Educação Básica do Ceará – SPAECE. Neste caso, a média do desempenho na 4ª e na 8ª séries foi considerada como o indicador de qualidade das escolas. Em consequência disso, os membros das equipes das 100 melhores escolas recebem uma recompensa em dinheiro quando suas médias alcançam a nota cinco ou mais (até dez). Para as 50 melhores escolas o prêmio é de 100% do valor especificado e para as demais, de 50%. O prêmio é concedido a todos os membros da equipe da escola e, em março de 2002, correspondia a R$800,00 para os docentes temporários e permanentes em tempo integral e a R$300,00 para o pessoal administrativo. Os melhores alunos também são premiados.
b) Programa Nova Escola, da Secretaria de Educação do Estado do Rio de Janeiro. Foi criado pelo Decreto n. 25.959 de 12 de janeiro de 2000. Segundo o documento oficial, é uma
103 tentativa de melhorar a gestão das escolas estaduais e de responsabilizar seus diretores e funcionários pelos resultados dos alunos. O principal mecanismo de operacionalização é o Sistema de Avaliação Permanente das Escolas Públicas, criado para aferir tanto a gestão quanto os processos educativos de cada escola. As escolas avaliadas foram distribuídas em cinco níveis de qualidade com base nas notas atribuídas às áreas de desempenho, fluxo escolar e gestão. As gratificações variam de acordo com os níveis. O nível cinco, que corresponde ao melhor índice de qualidade, perfaz um teto de R$500,00 para professores de tempo integral e de R$250 para pessoal de apoio. Em 2004, foram pagos R$16 milhões em gratificações, sendo R$8 milhões pela classificação geral das escolas e R$8 milhões pelo progresso alcançado entre 2003 e 2004.
c) Boletim da Escola, da Secretaria de Educação do Estado do Paraná. Foi criado em 2001 com o objetivo de disseminar informações quantitativas e qualitativas sobre a atuação da escola, atuando como um instrumento de responsabilização leve, sem a intenção política de consequência ou outras vantagens para as escolas mais bem colocadas. O boletim constava de três blocos de informação. No primeiro constavam os resultados do programa de avaliação em Matemática e Português para a 4ª e 8ª séries do ensino fundamental. O segundo bloco continha dados de aprovação, reprovação e abandono e parâmetros de comparação com o município e o estado. No terceiro bloco continha informações coletadas por meio de questionários, referentes à avaliação subjetiva de facetas diferentes da escola e das famílias, que poderiam contribuir para uma avaliação global da escola.
Embora essa modalidade de política de responsabilização no Brasil não corresponda exatamente aos elementos discutidos pelo autor, temos evidências de sua gradual implementação no país. Segundo Brooke (2006, p. 380), os ingredientes básicos dos sistemas de responsabilização implantados durante as últimas décadas em alguns países são:
a) a decisão por parte das autoridades de tornar públicas as diferenças de nível de desempenho das escolas (ingrediente autoridade);
b) o uso de testes ou procedimentos padronizados para fornecer este tipo de informação (ingrediente informação);
c) os critérios para analisar esta informação e para determinar quais escolas têm melhor desempenho (ingredientes padrões);
104 d) os critérios para a aplicação de incentivos ou sanções, conforme os padrões estabelecidos (ingrediente consequência).
Conforme Sousa (2008), os três primeiros ingredientes já estão consolidados na realidade brasileira e já há indícios do estabelecimento de critérios para a aplicação de incentivos ou sanções. A autora analisa a associação entre a avaliação e os incentivos como uma nova alternativa das políticas educacionais no sentido de induzir as escolas a buscarem melhor desempenho de seus alunos. Embora Brooke não insira o PROEB nos exemplos de “políticas de responsabilização”, compartilhamos com Sousa (2008) de que este programa de avaliação do Estado de Minas Gerais apresenta os elementos essenciais que caracterizam tal política. A estratégia até então utilizada pelo PROEB para medir o desempenho de alunos baseava-se na visibilidade pública dada aos resultados, produzindo a classificação entre as escolas com a intenção de gerar constrangimentos e competitividade. Ao que parece, estes mecanismos não têm surtido o efeito esperado na melhoria e aumento dos índices de rendimento dos alunos. Portanto, os incentivos condicionados aos resultados despontam como uma nova prática no seio das políticas avaliativas.
Como exemplo, Sousa (2008) menciona a experiência do Estado de São Paulo que anunciou a implantação de um sistema de avaliação cujo objetivo era valorizar o trabalho de cada equipe escolar - diretor, professor, coordenadores e funcionários. Nesta avaliação seriam considerados dados de avaliações externas (SARESP, SAEB e Prova Brasil), dados internos, como taxas de aprovação/reprovação de cada escola, e também indicadores que afetam a qualidade do aprendizado, tais como a assiduidade dos professores e a estabilidade da equipe na escola. O projeto propõe definir incentivos financeiros para as equipes escolares que cumprirem as metas e incentivos especiais para aquelas que estiverem em situação mais desfavorável. O Projeto de Lei 41 que institui a bonificação por resultados aos professores da rede estadual de São Paulo foi aprovado na Assembléia Legislativa no dia 10 de dezembro de 2008. As gratificações variam de acordo com o IDESP (Índice de Desenvolvimento da Educação de São Paulo) no qual são considerados o desempenho dos alunos no SARESP e o fluxo escolar. Cada estabelecimento escolar recebe uma meta de melhora anual que deve ser atingida para que todos os profissionais da instituição recebam o valor máximo do bônus, excetuando-se aqueles educadores que ultrapassarem o limite de faltas sem justificativa.
105 A avaliação de sistemas educacionais nos moldes atuais agrega em si os elementos da regulação institucional, normativa, de controle, de regras e constrangimentos que pretendem acompanhar, pelos resultados, o trabalho dos educadores, a qualidade do ensino e, de um modo geral, a gestão da escola. Na realidade brasileira, pode-se afirmar que os resultados das avaliações dos alunos têm servido para que as autoridades educativas promovam constrangimentos ao trabalho dos educadores.
Semelhante a São Paulo, em Minas Gerais, os prêmios por produtividade, como 14º salário, já são uma realidade. A avaliação de desempenho está atrelada a resultados obtidos nas avaliações dos alunos. Especificamente em Minas Gerais, o governo, em parceira com a Secretaria de Educação, estipulou o “prêmio produtividade” concedido aos educadores em 2008 pelos resultados obtidos em 2007.20 Foram estabelecidas metas para as diferentes áreas, como saúde, transportes e educação, dentre outras. Na educação foram considerados vários critérios como a formação dos professores em nível superior e os resultados atingidos pelo Estado em avaliações nacionais. Em relação à formação superior dos docentes, o objetivo era alcançar 52,9% dos professores de 1ª a 5ª série do Ensino Fundamental e foi atingido o índice de 76%. Os professores foram avaliados por um comitê escolar que considerou para esse levantamento o número de faltas, o uso de recursos tecnológicos e a aula dada pelo professor. Desta forma, constatamos a meritocracia como critério de avaliação.
Partindo da premissa de que a avaliação do rendimento do aluno e os resultados dos testes constituem-se em uma forma de regulação da educação e do trabalho do diretor escolar e que este processo está sujeito a diferentes apropriações e ajustamentos, é possível sua ocorrência na prática da escola.
Neste sentido, cabe destacar, dentre as diretrizes estabelecidas pelo “Plano de Metas Compromisso Todos Pela Educação” em seu artigo 2º, diretriz nº XVIII, a fixação de regras para nomeação e exoneração de diretor de escola a partir dos critérios de mérito e desempenho, conforme explicitado abaixo:
Art. 2o A participação da União no Compromisso será pautada pela realização direta, quando couber, ou, nos demais casos, pelo incentivo e apoio à implementação, por Municípios, Distrito Federal, Estados e respectivos sistemas de ensino, das seguintes diretrizes:
20 O benefício extra faz parte do Prêmio Produtividade, iniciativa prevista em um acordo de resultados firmado no ano
106 XVIII - fixar regras claras, considerados mérito e desempenho, para nomeação e exoneração de diretor de escola.
Torna-se claro o exemplo de regulação específica do trabalho do diretor a partir do mérito e do desempenho, amparada na justificação de que é em “proveito da melhoria da qualidade da educação básica.” Mais uma vez as condições materiais de trabalho para o estímulo e produção das ações qualitativas de desempenho do diretor, bem como dos elementos que garantirão o “merecimento”, são deixadas no vazio do discurso.