Capítulo 2 A INTERLOCUÇÃO ENTRE O CONTEXTO HISTÓRICO DA FORMAÇÃO
2.2 As políticas públicas, as políticas educacionais, a avaliação e a formação de
O termo políticas públicas pode ser analisado em situações variadas e de forma indefinida. Para muitos, está atrelado às propostas políticas de candidatos a determinados cargos públicos. Para outros, é uma maneira cristã e caridosa adotada pelo Estado ao lidar com as necessidades sociais. Na análise de Boneti (2007, p. 74), as políticas públicas são consideradas como ―o resultado da dinâmica do jogo de força que se estabelece no âmbito das relações de poder, relações estas constituídas pelos grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil‖.
As políticas públicas são ações que nascem do contexto social, mas passam pela esfera estatal. É uma decisão de intervenção pública na realidade social, quer seja para fazer
27 A ideia de Estado Mínimo pressupõe um deslocamento das atribuições do Estado perante a economia e a
sociedade. Preconiza-se a não intervenção, e este afastamento em prol da liberdade individual e da competição entre os agentes econômicos, segundo o neoliberalismo, é o pressuposto da prosperidade econômica. A única forma de regulação econômica, portanto, deve ser feita pelas forças do mercado, as mais racionais e eficientes possíveis. Ao Estado Mínimo cabe garantir a ordem, a legalidade e concentrar seu papel executivo naqueles serviços mínimos necessários para tanto: policiamento, forças armadas, poderes executivo, legislativo e judiciário etc. Disponível em: <http://www.histedbr.fae.unicamp.br>. Acesso em: 15 fev. 2014.
investimento ou para uma regulamentação administrativa. São originadas das mudanças ocorridas na organização da produção e na relação de poder nas esferas nacionais, e também da reação do Estado à pressão das forças geradas no ambiente social. Para Mascarenhas (2009), as políticas públicas podem ser entendidas
[...] como expressões e desdobramentos das funções dos Estados e das atividades dos governos. Elas constituem mediações que vão garantir o desdobramento das relações estabelecidas pelo Estado e governos com os demais componentes da estrutura societal. As políticas públicas vão incidir sobre as diversas áreas, desde a infraestrutura, até a educação e a saúde, regulamentando, criando condições, fomentando os aspectos que estão presentes nas relações estabelecidas entre as várias esferas da vida social (MASCARENHAS, 2009, p. 222).
Azevedo (2003) destaca que o debate sobre o perfil a ser assumido pelas políticas públicas teve sua origem no final dos anos sessenta. Surgiu a partir da crise econômica dos postulados do neoliberalismo clássico28 expresso na corrente neoliberal, com o debacle, ou
seja, o enfraquecimento da concepção socialista e a globalização frequente dos fatores determinantes da produção capitalista, a utilização da microeletrônica e suas repercussões no mundo do trabalho.
A corrente neoliberal tem sua origem na metade dos anos quarenta e apoia-se nas formulações de Von Hayek29 e Milton Fridman30. O primeiro defende a tese da não
interferência do Estado no mercado e nas negociações trabalhistas. Fundado na liberdade do mercado, o neoliberalismo parte da premissa de que essa é a célula-mãe da sociedade. Em contraponto, critica as políticas igualitárias, alegando que estas levam à servidão. O segundo sustenta a tese de combate à política intervencionista e pró-sindicato e a negação de qualquer regulamentação por parte do Estado que possa vir a inibir o mercado. Para Fridman, a organização econômica mais eficaz seria o capitalismo competitivo, o livre mercado, a livre concorrência. Nesse contexto, caberia ao Estado apenas estabelecer as regras do jogo. A
28 Os teóricos liberais, também conhecidos como clássicos, explicam o surgimento da sociedade e do estado a
partir de dois conceitos básicos: estado da natureza e contrato social. O contrato social é considerado como metáfora fundada na racionalidade, pois não ocorreu de fato, ou seja, parte da hipótese de um contexto onde os indivíduos são iguais e livres. Os defensores dessas ideias, também conhecidos como contratualistas – Hobbes, Locke e Rousseau – consideram que a sociedade e o estado nascem no momento em que é estabelecido um acordo voluntário entre os homens. Suas teorias são elaboradas a partir da noção de homem e da natureza humana.
29 HAYEK, Friedrich. Os caminhos da servidão. Trad. de Anna Maria Capovilla, José Ítalo Stelle e Liane de
Morais Ribeiro. São Paulo: Instituto Ludwig Von Mises, 1944.
máxima ―menos estado e mais mercado‖ sintetiza proposições dessa corrente ideológica. Dessa forma, segundo Peroni (2006), o
[...] papel do Estado para com as políticas sociais é alterado, pois com este diagnóstico duas são as prescrições: racionalizar recursos e esvaziar o poder das instituições, já que instituições democráticas são permeáveis às pressões e demandas da população, além de serem consideradas como improdutivas, pela lógica de mercado. Assim, a responsabilidade pela execução das políticas sociais deve ser repassada para a sociedade: para os neoliberais através da privatização (mercado), e para a Terceira Via pelo público não estatal (sem fins lucrativos) (PERONI, 2006, p. 14).
Como já anunciava Löwy (1987), as concepções da política social supõem sempre uma perspectiva teórico-metodológica, o que, por seu turno, tem relações com perspectivas políticas e visões sociais de mundo. Na perspectiva de Behring e Boschetti (2008), as políticas sociais podem ser compreendidas como resultado do processo de relações complexas e contraditórias entre o estado e a sociedade civil no contexto dos conflitos e luta de classe que emergem do processo de produção e reprodução do capitalismo. Assim, ―as políticas sociais são concessões/conquistas mais ou menos elásticas, a depender da correlação de forças na luta política entre os interesses das classes sociais e seus segmentos envolvidos na questão‖ (Id.,
ibid., p. 19).
Partindo da premissa de que a economia política se movimenta historicamente, a partir de condições objetivas e subjetivas, a autora afirma que o significado da política social não pode ser tomado exclusivamente por sua inserção objetiva no mundo do capital nem apenas pela luta de interesses dos sujeitos que se movem na definição de tal ou qual política, mas, historicamente, na relação desses processos em sua totalidade.
Em relação à definição das políticas públicas, Souza (2006) faz um adendo quanto aos conceitos que se vinculam a esse fenômeno. Muitos o analisam como o foco no instrumental, considerando-o como um mecanismo de solução dos problemas sociais. Nesse sentido, superestimam os aspectos racionais e procedimentais da política e ignoram a essência, os inúmeros interesses e conflitos e debates que a permeiam.
Em uma visão que corresponde mais ao universo complexo das políticas, Boneti (2007) assim as conceitua:
Entende-se por políticas públicas o resultado da dinâmica do jogo de forças que se estabelecem no âmbito das relações de poder, relações estas constituídas pelos grupos econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil. Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que provocam o direcionamento (e ou o redirecionamento) dos rumos de ações de intervenção administrativa do Estado na realidade social e ou de investimentos (BONETI, 2007, p. 74).
Frente ao exposto, entendemos que as políticas se constituem, pois, em um processo revelador da interação de um conjunto muito rico de determinações econômicas, políticas e culturais, e seu debate encerra fortes tensões entre visões sociais diferentes (MAROY; DUPRIE, 2000; AFONSO, 2005; BARROSO, 200531; MAROY, 2005, 2006,
2008; LESSARD, 2006).
Cabe esclarecer, portanto, com base em Maués (2009), que a reforma do Estado foi um fenômeno mundial e, evidentemente, incluiu o Brasil. E assim como causou profundas transformações na esfera geopolítica, político-ideológica e econômica, impactou também fortemente a dimensão educacional. Nesse sentido, as
[...] políticas da educação que se realizaram a partir de então estabeleceram reformas e criaram novas regulações, a fim de permitir que os sistemas educacionais, em âmbito nacional e local, as escolas, os professores, o currículo se submetessem às novas orientações desse outro modelo (MAUÉS, 2009, p. 2).
Em Freitas, ao citarmos a regulação na educação, estamos referindo-nos ao modo como as autoridades públicas do Estado coordenam e controlam os sistemas educativos e a rede complexa de normas, e a uma hierarquia que reforça a intervenção administrativa central direta no movimento de regulação. Na opinião do autor, regulação foi ―um termo construído no interior das políticas públicas neoliberais, cuja eficácia maior no Brasil foi obtida na gestão de Fernando Henrique Cardoso, para denotar uma mudança na própria ação do Estado, o qual não deveria intervir no mercado, a não ser como um Estado avaliador‖ (FREITAS, 2005, p. 913).
Em consonância com tal entendimento, na visão de Oliveira (2007), a regulação na área educacional caracteriza-se pela centralidade da administração escolar ao colocar a escola como núcleo do planejamento e da gestão, o financiamento per capita, a ampliação dos exames nacionais de avaliação, a avaliação institucional e a participação da comunidade na gestão escolar. Em nosso país, o termo regulação foi incorporado ao debate das políticas públicas com intensidade na década de 1990, mais especificamente no governo de Fernando Henrique Cardoso, sob a égide do Estado Neoliberal. Entre essas políticas, podemos destacar
31 Muitas das referências que são feitas ao ―novo‖ papel regulador do Estado servem para demarcar as propostas
de ―modernização‖ da administração pública das práticas tradicionais de controle burocrático pelas normas e regulamentos que foram (e são ainda) apanágio da intervenção estatal. Neste sentido, a ―regulação‖ (mais flexível na definição dos processos e rígida na avaliação da eficiência e eficácia dos resultados) seria o oposto da ―regulamentação‖ (centrada na definição e controle a priori dos procedimentos e relativamente indiferente às questões da qualidade e eficácia dos resultados) (BARROSO, 2005a, p. 727).
a promulgação da LDB nº 9394/96, o financiamento da educação por meio da Lei nº 9424/96, que regulamentou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF); a criação dos Parâmetros Curriculares Nacionais e a municipalização do ensino, entre outras.
Conforme abordado anteriormente, na lógica do capital, a educação passa a estar a serviço do mercado, seja para atender às necessidades imediatas do sistema produtivo no que se refere à qualificação de mão de obra especializada, seja como contraponto à ameaça de fratura social gerada pelas políticas estruturais implementadas, cujas consequências colocam em risco a integridade da sociedade. Souza e Oliveira (2003) enfatizam que sob o arranjo do capital, a educação passa a constituir-se nesse contexto em um mercado em acentuada expansão. Tal fato exige mudanças nos objetivos gerais das políticas educacionais, com o acirramento do capitalismo competitivo na gestão do sistema e com a adoção de procedimentos de controle e regulação. ―De um lado, centralizam-se os processos avaliativos e, de outro, descentralizam-se os mecanismos de gestão e financiamento, tornando-os meios destinados a ‗otimizar‘ o produto esperado, os bons resultados no processo avaliativo‖ (SOUZA; OLIVEIRA, 2003, p. 875). Isso é reforçado por Dias Sobrinho (2003), ao afirmar que
[...] em lugar da intencionalidade educativa, a avaliação vai universalizando a prestação de contas, os cômputos de rendimento para a classificação, que estão na base dos financiamentos e da reputação pública, a ideologia da eficiência e eficácia e da competitividade, enfim, vai disseminando um construto que se torna cada vez mais inquestionável e aderido à cultura pedagógica, como se sempre fizesse parte dela (DIAS SOBRINHO 2003, p. 139).
De acordo com Libâneo e Oliveira (1998), a lógica do mercado já é percebida na educação em diversos aspectos, tais como: atenção à eficiência e à qualidade; avaliação constante dos resultados/desempenho obtidos pelos estudantes, que comprovam a atuação eficaz e de qualidade do trabalho desenvolvida na escola; estabelecimento de rankings dos sistemas de ensino e das escolas públicas ou privadas que são classificadas ou desclassificadas; ênfase na gestão e na organização escolar mediante a adoção de programas gerenciais de qualidade total, entre outros.
Considerando essa conjuntura, autores como Afonso (2005) advertem que a avaliação, de forma congruente, tem sido utilizada como forma de responsabilização ou de prestação de conta de resultados. Dias Sobrinho (2003) declara que no paradigma do Estado do Bem-Estar Social, a avaliação tinha como objetivo analisar a eficácia dos programas sociais para torná-los mais produtivos socialmente. Ao contrário disso, no paradigma do
Estado Neoliberal, a avaliação passa a ter como objetivo a lógica de controle e da racionalidade orçamentária.
Em síntese, a avaliação educacional, na lógica como vem sendo realizada, tem primado pelos aspectos técnicos e instrumentais de medidas. Seus dados são quantitativos, objetivos, descritivos e com alto grau de neutralidade. Estão baseados em evidência, e é uma forma de acionar mecanismos de racionalidade técnica (FRANCO, 2004). Isso nos remete a Weber (1993, apud COSTA, 2008, p. 3) ao colocar que ―são as necessidades do capitalismo, com suas demandas técnicas, empregados, homens com instrução competentes, que introduzem o exame em todo o mundo‖. Estão, portanto, ligadas a uma relação de poder, de hegemonia e de perpetuação da ideologia dominante.
No entanto, não podemos deter-nos no imobilismo sem procurar transcender certas compreensões enraizadas e definidoras da forma como analisamos o mundo. Devemos, sim, postar-nos frente às mazelas sociais e, inclusive, as educacionais para a busca de superação das condições atuais. Nesse sentido, recorremos a Marx e Engels, que, em suas análises históricas, apontam as possibilidades de reestruturação da sociedade. Quanto a isso, temos a colaboração de Mészáros (2005), quando na obra A educação para além do capital32
defende veementemente o ato educativo como fator de emancipação. Para ele, não devemos educar o homem para o mercado, mas para a vida. E mais: ele nos alerta que isso só se torna possível na articulação da educação com o trabalho e com o aproveitamento mais engajado da humanização e da criatividade nele presente. Com base no pensamento dialético marxiano33, o
autor afirma que a educação está ligada à possibilidade de superação da lógica sistêmica de acumulação de capital, e isso não significa apenas a pura negação dessa perspectiva, mas, sobretudo, a construção de uma nova ordem e de outro metabolismo social. Assim,
[...] a educação, trata-se de uma questão de ―internalização‖ pelos indivíduos, da legitimidade da posição que lhes foi atribuída na hierarquia social, juntamente com suas expectativas ―adequadas‖ e as formas de conduta ―certas‖, mais ou menos explicitamente estipuladas nesse terreno (MÉSZÁROS, 2005, p. 44).
32 Limitar uma mudança educacional radical às margens corretivas interesseiras do capital significa abandonar de
uma só vez, conscientemente ou não, o objetivo de uma transformação qualitativa. É por isso que é necessário romper com a lógica do capital se quisermos contemplar a criação de uma alternativa educacional significativamente diferente (MÉSZÁROS, 2005).
33 Para Raymond (1962; 1967), marxistas são os ortodoxos. Aqueles que acreditam piamente na dialética da luta
de classes. Já marxiano é o indivíduo ou proposição que se remete ao pensamento de Marx sem pertencer à interpretação ortodoxa do marxismo.
Ao tratar da internalização, Mészáros refere-se à criação de uma consciência social que se materializa no processo abrangente como o da própria vida. Para tanto, o rompimento com os limites restritos do controle do capital, embora seja processo complexo, torna-se essencial. Como denuncia o autor, ―vivemos sob condição de uma desumanizante alienação e de uma subversão fetichista do real estado de coisas dentro da consciência (muitas vezes também caracterizada como reificação)34 porque o capital não pode exercer suas
funções sociais metabólicas de ampla reprodução de nenhum outro modo‖ (MÉSZÁROS, 2005, p. 59). Cabe destacarmos que a discussão da educação para a vida advém das ideias de Makarenko (1986) e Pistrak (2000), registradas nos princípios da Pedagogia Socialista35
adotados após a Revolução Russa de 1917. O eixo norteador dessa corrente é a defesa do ensino atrelado ao processo produtivo. Nesse sentido, a educação deveria ―estar ligada ao trabalho social, à produção real, a uma atividade concreta socialmente útil, sem o que perderia seu valor essencial, seu aspecto social‖ (PISTRAK, 2000, p. 38).
Corroboramos essa compreensão e, com base em Florestan Fernandes, reforçamos que
[...] a educação serve à democracia na medida em que se decide usar as técnicas pedagógicas democraticamente, para amparar e expandir as convicções fundamentais da concepção democrática do mundo, formar personalidades democráticas e robustecer tendências do comportamento fundadas no estilo democrático de vida (FERNANDES, 1966, p. 534, apud OLIVEIRA, 2005, p. 43). Segundo Florestan Fernandes, a lógica interventiva da educação não consolida em si apenas o privilégio das dimensões metodológicas e dos aspectos organizacionais em detrimento das dimensões filosóficas, históricas, sociais, epistemológicas e científicas, mas também no descortinamento da materialidade do real e na descoberta das possibilidades de transformação e reconstrução da realidade. Para esse sociólogo, o conhecimento não pode ser estéril de valor social, bastar-se, ter um fim em si mesmo. Pelo contrário, deve ser utilizado para explicar a realidade e, ao explicá-la, deve também ressignificá-la. A prática não se
34 O conceito de reificação, originalmente formulado por Karl Marx e desenvolvido por Georg Lukács, assenta-
se na análise do fenômeno da alienação e do fetichismo da mercadoria. Pode ser entendida como o processo de transformação das pessoas, das relações humanas, dos objetos, das organizações institucionais em coisas que se configuram primeiramente a uma mercadoria. Pode ser compreendida também como desdialectização, perda da totalidade e geração da falsa consciência.
35 Na Pedagogia Socialista, a escola deve ter caráter universal com centralidade na categoria trabalho, na
articulação entre a reflexão teórica e a intervenção política. Só assim existe a possibilidade da constituição de novas formas de pensamento, por meio de um projeto mais amplo de possibilidades. Por conseguinte, a resistência deve ser um processo ativo e não apenas reativo às perspectivas dominantes.
resume à aplicação dos saberes provenientes apenas de teorias, mas configura-se sobretudo como um espaço de teorizações. Considera, pois, que os conhecimentos tomam forma unicamente mediante um sistema de práticas construído por aqueles sujeitos que dele fazem uso, tornando-se, destarte, produtores do mesmo.
Como nos diz Freire (1996), uma perspectiva na qual o homem se coloca como sujeito ativo, não sendo apenas arrastado pela história, mas produtor da história, com a clareza de que não bastam, ante as contradições do sistema vigente, apenas rejeições apriorísticas ou resistências infundadas. Defendemos que somente com o exame cuidadoso das condições postas no movimento do real é possível a reconstrução do pensamento. Nesse sentido, possibilidades podem ser compreendidas, por um lado, como compromisso histórico-social, materializado no comprometimento com os socialmente desfavorecidos e, por outro, como motivações que inspiram novas práticas que possam conferir novos sentidos às ações humanas, consolidando o prescrito por Freire (1987, p. 21): ―os homens são porque são em uma situação. E serão mais, quanto mais não apenas refletirem criticamente sobre sua existência, mas atuarem criticamente sobre ela‖.
Somente com a apropriação da história torna-se possível averiguar os limites interpretativos da realidade e dos fatores dissimulados, portanto, nem sempre aparentes, construir e (re)construir elementos analíticos que nos permitam desvendar e recuperar os significados mais críticos e fundantes das políticas públicas, educacionais e de avaliação.
2.3 CAMINHANDO PELA HISTÓRIA: AS NUANCES DAS POLÍTICAS DE