As propostas de aprimoramento regulatório do mercado de gás natural

No ano de 2016, a iniciativa do “Gás para Crescer”, coordenada pelo MME marcou a retomada das discussões sobre a necessidade de se ampliar a participação do gás natural na matriz energética do Brasil. Para tanto, em 14 de dezembro daquele ano, por meio da Resolução CNPE nª 10, houve a instituição do Comitê Técnico para o Desenvolvimento da Indústria do Gás Natural (CT- GN), dividido em oito subcomitês temáticos, que após diversas discussões, inclusive com a sociedade, apresentaram propostas para o aprimoramento do mercado de gás natural (MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA, 2016).

Deste trabalho, resultou o texto de Substitutivo ao Projeto de Lei nº 6.407, de 2013, protocolado em 21/11/2017 pelo relator, deputado Marcus Vicente (PP-ES), cuja redação acabou sendo modificada em dezembro de 2017. O texto final do projeto foi encaminhado somente em abril de 2018 à Comissão de Minas e Energia da Câmara dos Deputados e aguarda votação. Cabe observar que, entre os principais assuntos descritos no substitutivo, estão:

a regulação do preço do gás no upstream; a criação de um mercado secundário de gás; a redução a zero da alíquota do PIS/COFINS sobre gás; a criação do Operador do Sistema Nacional de Transporte de Gás Natural (ONGÁS); e a definição do papel do Executivo federal na política nacional de gás, além de alterar a Lei de Gás abrindo as redes de gasodutos a terceiros e pondo fim à verticalização (COSTA, H. K. M; TOMÉ, F. M. C, & SILVA, I. M. M, 2019, p. 27).

No ano de 2019, houve a retomada das discussões sobre o desenvolvimento do mercado de gás natural e o lançamento do projeto intitulado “Novo Mercado de Gás”, adicionando às premissas

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anteriormente estudadas novas considerações entendidas como necessárias ao fomento da indústria. Neste contexto, para que seja estabelecido um mercado de gás dinâmico e competitivo, foi criado um comitê coordenado pelo MME, em conjunto com ANP, a EPE e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), em que foram avaliados os principais desafios vislumbrados.

Na opinião de Adriano Pires (2019, p. 8),

o projeto do governo (MME – Ministério de Minas e Energia / ME – Ministério da Economia) para a abertura do mercado de gás natural - Novo Mercado de Gás consiste em uma série de ações que tem o objetivo proclamado de quebrar monopólios, da Petrobras na produção e comercialização do combustível, e na distribuição do gás canalizado dentro dos estados (como se fosse possível dar fim ao monopólio natural das distribuidoras), e com isso reduzir drasticamente os preços do gás natural para o consumidor final.

Hirdan Costa (2009, p. 148) menciona que

o mercado de gás natural brasileiro apresenta características marcantes relacionadas, principalmente, à forte presença e ao poder de mercado da Petrobrás, que é a principal financiadora de projetos em infraestrutura de transporte [herança institucional].

Nos termos da Resolução do CNPE 16/2019, objetiva-se a adoção das medidas que permitam o acesso negociado às infraestruturas essenciais, com o estabelecimento de regras de acesso com diretrizes da ANP, além da possibilidade de arbitramento em situações de conflito; a redução da concentração na oferta pelo agente dominante, com a adoção de programa com limites progressivos à participação da Petrobras no mercado; a desverticalização das atividades, por meio da venda de ativos de transporte pelo agente dominante; a liberação da capacidade; a maior transparência nos contratos de compra e venda, com a divulgação do teor de tais documentos e o aperfeiçoamento da regulação estadual, por meio de incentivos aos Estados para a adoção de boas práticas regulatórias, com a separação entre comercialização e distribuição.

Cabe observar que, nos artigos 2º e 3º da Resolução do CNPE 16/2019, é descrita a forma por meio da qual a transição para o mercado concorrencial de gás natural deve ser realizada. Percebe- se o enfoque no aumento da eficiência na operação e a competitividade entre os players do mercado, especialmente na transparência das negociações, e “a precificação adequada no fornecimento de gás natural por segmento de usuários” (VI, art. 2º)

Necessário transcrever o art. 4º da Resolução do CNPE 16/2019, que pormenoriza questões essenciais à transição de modelo, considerando a oferta de gás natural e o sistema de entradas e saídas:

Art. 4º A transição para um mercado concorrencial de gás natural observará: I - Oferta de capacidade disponível de transporte;

II - Critério de autonomia e independência dos transportadores (com a implementação do modelo de desverticalização do transporte);

III - organização do sistema de transporte por meio dos códigos comuns de rede; IV - Elaboração de códigos comuns de acesso a dutos de escoamento, unidades de processamento de gás natural e terminais de GNL;

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comercialização e publicação de contratos de transporte padronizados; e VI - Implantação de programas de liberação de gás natural para redução de concentração do mercado.

§ 1º Os incisos I a V serão implementados conforme regulação da Agência Nacional do Petróleo, Gás natural e Biocombustíveis - ANP.

§ 2º O inciso VI será implementado sob a supervisão da ANP, em conjunto com a autoridade de defesa da concorrência.

Da mesma forma, no art. 5º, da Resolução do CNPE 16/2019, são descritas recomendações aos Estados e ao Distrito Federal para que seja possível viabilizar o desenvolvimento do mercado de gás natural:

Art. 5º Recomendar que o Ministério de Minas e Energia e o Ministério da Economia incentivem os Estados e o Distrito Federal a adotarem as seguintes medidas:

I - Reformas e medidas estruturantes na prestação de serviço de gás canalizado, incluído eventual aditivo aos contratos de concessão, de forma a refletir boas práticas regulatórias, recomendadas pela ANP, que incluem:

a) princípios regulatórios para os Consumidores Livres, Autoprodutores e Autoimportadores; b) transparência do teor dos contratos de compra e venda de gás natural para atendimento do mercado cativo;

c) aquisição de gás natural pelas distribuidoras estaduais de forma transparente e que permita ampla participação de todos os ofertantes;

d) transparência na metodologia de cálculo tarifário e na definição dos componentes da tarifa; e) adoção de metodologia tarifária que dê os corretos incentivos econômicos aos investimentos e à operação eficiente das redes;

f) efetiva separação entre as atividades de comercialização e de prestação de serviços de rede; e

g) estrutura tarifária proporcional a utilização dos serviços de distribuição, por segmento de usuários;

II - Criação ou manutenção de agência reguladora autônoma, com requisitos mínimos de governança, transparência e rito decisório;

III - privatização da concessionária estadual de serviço local de gás canalizado; e

IV - Adesão a ajustes tributários necessários à abertura do mercado de gás natural discutidas no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, a exemplo do Ajuste do Sistema Nacional Integrado de Informações Econômico-Fiscais - SINIEF nº 03/18, de 3 de abril de 2018.

§ 1º Na privatização de que trata o inciso III, incentiva-se que os Estados e Distrito Federal avaliem a oportunidade e conveniência de definição de novo contrato de concessão, que considere as diretrizes que trata o inciso I.

§ 2º Recomendar ao Ministério de Minas e Energia, ao Ministério da Economia, à ANP e à Empresa de Pesquisa Energética - EPE que se articulem para promover o apoio de treinamento e capacitação das agências reguladoras estaduais nas matérias de que trata os incisos I e II.

Segundo a projeção da EPE, descrita no Documento de Apoio ao Plano Nacional de Energia - PNE 2050, “no horizonte até 2050, a trajetória do preço do gás natural no Brasil oscilará em função de alguns fatores como (i) o aumento da competitividade com combustíveis substitutos; (ii) a competição entre agentes; (iii) a monetização do gás natural associado; e (iv) o balanço entre demanda e oferta (EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA, 2018).

Como detalha Solange David (2019, p.87),

quase dez anos da Lei do Gás (Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009), somente em 2019 foram adotadas duas resoluções pelo Conselho Nacional de Política Energética – CNPE, com

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a finalidade de promover a concorrência no mercado de gás natural no Brasil e estabelecer diretrizes, princípios e aperfeiçoamentos de políticas energéticas voltadas à promoção da livre concorrência e à abertura do mercado.

Vale enaltecer que se trata de um processo de transição em que há a necessidade da integração entre os diversos integrantes do mercado. Para tanto, indispensável que tanto o respeito aos contratos já firmados quanto a governança das instituições sejam priorizados. Conforme estabelece o art. 8º da Resolução do CNPE 16/2019,

o Ministério de Minas e Energia, em articulação com o Ministério da Economia, a ANP, a EPE e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, monitore a implementação das ações necessárias à abertura do mercado de gás, devendo propor medidas adicionais e complementares ao CNPE, caso necessário.

Por conseguinte, no dia 23 de outubro de 2019, foi aprovado o parecer ao Projeto de Lei nº 6.407, de 2013 pela Comissão de Minas e Energia, que dispõe sobre medidas para fomentar a indústria de gás natural, especialmente relacionadas à metodologia de precificação do gás natural, à redução de alíquotas de contribuição para o PIS/Pasep e Cofins incidentes sobre a importação do hidrocarboneto. O projeto também altera a Lei nº 11.909/2009 e descreve a figura do Operador do sistema Nacional de Transporte de Gás natural (Ongás), pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, responsável pela coordenação e pelo controle da operação da movimentação de transporte de gás natural4.

2.2 O ambiente de contratação livre de gás natural no Estado de São Paulo