As Reformas Administrativas do Estado Brasileiro

A crise financeira do Estado e a crise da administração burocrática fez surgir inicialmente na Grã-Bretanha e, em seguida, em diversos países, inclusive no Brasil, a chamada reforma gerencial.

Na década de 80, inicia-se no Brasil, acompanhando as reformas já em andamento em muitos países, um processo de alteração do modelo de Estado Social, de cunho nitidamente expansionista e intervencionista até então vigente, com a primeira reforma do Estado por meio do Programa Nacional de Desburocratização de 1981, que transferiu empresas estatais para o setor privado, tendo sido aperfeiçoado de forma contínua nos governos de Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso.

Em 1995, sob a égide do governo Fernando Henrique Cardoso, ocorreu a transformação da Secretaria da Administração Federal (SAF) em um novo ministério denominado Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), com o objetivo de coordenar o processo de reforma do aparelho do Estado.

Ainda nesse ano, por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministro do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), Luiz Carlos Bresser Pereira, aperfeiçoa-se o processo de reforma do Estado, no qual foram definidos quatro setores de atuação do Estado: a) núcleo estratégico – correspondente às funções dos Poderes Legislativo, Judiciário, Executivo e do Ministério Público, nos quais as leis e políticas públicas são definidas; b) atividades exclusivas – grupo de atividades que só o Estado pode realizar, tais como, poder de regulamentar, fiscalizar e fomentar; c) serviços não- exclusivos – grupo de atividades que o Estado exerce simultaneamente com outras

organizações públicas não-estatais e privadas, como educação e saúde e; d) produção de bens e serviços para o mercado – correspondente à área de atuação das empresas estatais do segmento produtivo ou do mercado financeiro.

As principais questões envolvidas na reforma administrativa baseavam-se nos seguintes aspectos: i) revisão do marco legal (necessidade de reforma constitucional e da legislação vigente); ii) uma nova organização administrativa contemplando as agências reguladoras, executivas e organizações sociais; iii) adoção de modelos gerenciais, tais como, contratos de gestão, programas de controle de eficiência e qualidade na administração pública; iv) valorização do servidor público por meio de revisão da política de remuneração, capacitação de funcionários e fortalecimento das carreiras.

No contexto da reforma administrativa apresentava-se uma reflexão conceitual sobre as três formas de Administração Pública conhecidas: patrimonialista; burocrática e gerencial.

A primeira forma de Administração Pública adotada foi caracterizada no início do Estado moderno, no qual havia confusão entre o patrimônio público e o privado, constatando-se fortemente o nepotismo, empreguismo e a corrupção.

De acordo com os ditames contidos no “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, a Administração Pública patrimonialista pode ser assim definida:

No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada da res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Nesse momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.45

O modelo burocrático, por sua vez, representou a primeira grande reforma ocorrida na segunda metade do século XIX nos principais países europeus, tornando o aparelho do Estado mais profissionalizado e com maior efetividade, embora, segundo Bresser Pereira, “não particularmente mais eficiente”. No Brasil, a reforma burocrática ocorreu no primeiro terço do século XX sob o primeiro governo Vargas,

45 _{Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Presidência da República, Câmara da}

executada por Maurício Nabuco e Luís Simões Lopes. Em 1936, com o objetivo de realizar a reforma burocrática foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, substituído em 1938 pelo Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP.46

O terceiro modelo de Administração Pública, chamado gerencial, teve origem na década de 80, na Grã-Bretanha, conhecido como a segunda reforma administrativa dos países capitalistas, ou seja, passagem da Administração até então burocrática em gerencial, tornando o Estado mais eficiente e moderno, possibilitando o fortalecimento de mecanismos de controle; maior autonomia ao gestor público e; possibilidade de responsabilização pelos seus atos.47

Para Bresser Pereira, o modelo de Administração Pública gerencial somente é possível nos países democráticos “dado que a reforma da gestão pública dependia de sistemas de responsabilização social que só as democracias garantem”.48

Os dois pilares que nortearam a reforma da gestão pública (1995/1998) foram, basicamente, a concessão de maior autonomia e responsabilidade aos gestores e administradores públicos, alcançada por meio da redução do controle burocrático baseado em regras procedimentais detalhadas, supervisão e auditoria, aumentando-se a ênfase nas metas e nos controles de resultados com a conseqüente responsabilização do administrador. O segundo pilar norteador foi a redução do aparelhamento administrativo, fazendo com que o Estado executasse diretamente apenas suas atividade exclusivas (formulação de leis e políticas públicas), ficando os demais serviços a cargo da iniciativa privada, por meio de delegação (concessão e permissão) e outros meios de contratação.49

Com relação ao setor de serviços não-exclusivos, a proposta do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado admitiu a chamada propriedade pública não- estatal de bens e serviços a ser titularizada pelas organizações sem fins lucrativos por meio do processo denominado “publicização”, ou seja, a transferência de

46 _{O DASP foi extinto em 1986, substituído pela Secretaria de Administração Pública da Presidência}

da República – SEDAP, extinta em 1989, incorporada à Secretaria do Planejamento da Presidência da República. Em 1990 foi criada a Secretaria da Administração Federal da Presidência da República – SAF, que em 1992 foi incorporada ao Ministério do Trabalho, e em 1995 foi transformada no Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. In: VIOLIN, Tarso Cabral.

Terceiro Setor e as parcerias com a Administração Pública: Uma análise crítica. Belo Horizonte:

Editora Fórum, 2006, p. 71.

47 _{BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Instituições, Bom Estado e Reforma da Gestão Pública. RERE,}

n. 1, mar./abr./maio 2005, p.12.

48 _{Ibidem, p. 12.}

atividades não-exclusivas do Estado, como saúde e educação, para o setor privado compreendido pelas entidades sem fins lucrativos.

Ressalte-se, contudo, que os argumentos justificadores da redefinição do papel do Estado por meio da reforma da gestão pública, segundo Sílvio Luis Ferreira da Rocha, “são financeiros, jurídicos e políticos e partem da premissa – não comprovada por qualquer experiência histórica recente – de que haverá, ao final do processo uma melhoria na capacidade do Estado de atender às demandas sociais”.50

Em 1999, no segundo mandato do então presidente Fernando Henrique Cardoso, houve a extinção do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), substituído pelo atual Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, responsável pela implementação das propostas elaboradas pelo extinto Ministério.

Paulo Modesto51 menciona didaticamente os quatro objetivos buscados pela Reforma do Estado: a) objetivo econômico: diminuir o déficit público, ampliar a poupança pública e a capacidade financeira do Estado para concentrar recursos em áreas em que é indispensável a sua intervenção direta; b) objetivo social: aumentar a eficiência dos serviços sociais oferecidos ou financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidadão a um custo menor, zelando pela interiorização na prestação dos serviços e ampliação do seu acesso aos mais carentes; c) objetivo político: ampliar a participação da cidadania na gestão da coisa pública; estimular a ação social comunitária; desenvolver esforços para a coordenação das pessoas políticas no implemento de serviços sociais de forma associada; e d) objetivo gerencial: aumentar a eficácia e efetividade do núcleo estratégico do Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as políticas públicas; permitir a adequação de procedimentos e controles formais e substituí-los, gradualmente, porém de forma sistemática, por mecanismos de controle de resultados.

Contudo, diante da realidade implantada com a reforma gerencialista, concordamos integralmente com posicionamento esposado por Tarso Cabral Violin ao afirmar que

50 _{ROCHA, Silvio Luis Ferreira da, Terceiro Setor, p. 81.}

51 _{Reforma Administrativa e marco legal das organizações sociais no Brasil. Salvador: Revista Diálogo}

Entretanto, políticas de ‘desburocratização’ podem levar a Administração Pública brasileira a um retrocesso, a um processo de volta efetiva às práticas patrimonialistas e fisiológicas, como fuga do concurso público para a contratação de servidores (com a criação de número excessivo de cargos em comissão, terceirizações ilícitas, burla nos concursos realizados); desqualificação do quadro de servidores; falta de controle sobre os procedimentos, podendo redundar em burlas aos princípios da isonomia, moralidade, entre outros; e demais práticas de desmantelamento do aparelho Estatal. 52

Nesta ordem de idéias, portanto, “se com o ideário da Administração Pública burocrática não conseguimos extirpar o patrimonialismo no Brasil, verificamos que com o gerencialismo este patrimonialismo tende a aumentar cada vez mais.”53

Gustavo Justino de Oliveira ao estudar a relação do Terceiro Setor com a Reforma do Estado aduz:

É possível afirmar que o recente interesse pelo Terceiro Setor é uma das decorrências das políticas reformistas de Estado, ocorridas nas últimas décadas do século XX, as quais provocaram, em muitos casos, o desmantelamento das estruturas públicas voltadas à prestação de serviços sociais à comunidade. 54

Contudo, em que pese o reconhecimento da efervescência da temática envolvendo o Terceiro Setor e sua eclosão de forma acentuada com a reforma gerencialista do Estado em meados de 1990, aproximando o público e o privado na consecução de atividades de relevante interesse público, reconhece a doutrina mais atenta que a criação de entidades privadas sem finalidades lucrativas voltadas à defesa e promoção dos direitos sociais antecede a própria constituição e formalização do Estado Brasileiro.55

Segundo informações trazidas por Gustavo Justino de Oliveira

Tal afirmação apóia-se no fato de que a fundação da Santa Casa de Misericórdia de Santos em 1543, representa a certidão de nascimento do Terceiro Setor no Brasil, no sentido de marcar a atuação, em nosso país, de organizações privadas não lucrativas na consecução de atividades qualificadas como de interesse público ou de relevância pública.56

52 _{VIOLIN, Tarso Cabral, Terceiro Setor e as parcerias com a Administração Pública: Uma análise}

crítica, p. 91.

53 _{Ibidem, p. 86.}

54 _{OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Direito do terceiro setor. Revista de Direito do Terceiro Setor –}

RDTS, ano 1, n. 1, jan./jun. 2007, Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 17.

55 _{OLIVEIRA, Gustavo Justino de, Direito do terceiro setor, p. 23.} 56 _{Ibidem, p. 23.}

Podemos afirmar, portanto, que o gerencialismo estatal foi a ideologia propulsora que permeou as legislações editadas no bojo da Reforma do Aparelho do Estado, a exemplo das Leis que dispõem na esfera federal sobre as “Organizações Sociais” e as “Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público”, leis nºs 9.637/98 e 9.790/99, respectivamente, e que permitiram a adoção de instrumentos jurídicos de parceria entre o Estado e a iniciativa privada sem fins lucrativos no desempenho de atividades de interesse público, com a flexibilização das regras publicísticas e, a nosso ver, em flagrante desacordo com os ditames constitucionais, como demonstraremos oportunamente.

Tendo em vista que o princípio da subsidiariedade, com origem na doutrina social da Igreja Católica57, foi resgatada pelos ideólogos da reforma gerencialista do Estado para estabelecer a nova relação entre a iniciativa privada e a esfera pública, rompendo uma vez por todas a dicotomia entre os atores público e privado, passamos a analisá-la no tópico seguinte, demonstrando sua contribuição para a redefinição do papel do Estado perpetrada nas duas últimas décadas do século XX.