As reformas administrativas do governo FHC

Dentre as mudanças promovidas pelas reformas administrativas nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, as que produziram impactos mais significativos sobre a reforma do controle interno foram:

a recomposição do quadro de pessoal da SFC, através da realização de concursos na área de finanças e controle; e

a recuperação da centralidade da categoria programa no processo de elaboração orçamentária.

Para avaliar esses impactos das reformas administrativas sobre o sistema de controle interno e sua própria reforma, utilizaremos a interpretação de Gaetani (2003) sobre o significado daquelas reformas, pois é uma das poucas análises críticas e sistemáticas sobre essas experiências. Segundo Gaetani, nesse período ocorreram duas iniciativas reformistas distintas e desvinculadas: a reforma do aparelho do Estado, liderada por Bresser Pereira, e o Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, comandado por José Silveira.

Apesar da autonomia com que cada uma dessas reformas administrativas foi dirigida, ambas tiveram impactos positivos sobre a implementação da reforma do controle interno. Esses impactos nos parecem ter sido produzidos de forma não intencional, uma vez que nem o projeto da reforma do Estado nem o do PPA incorporavam explicitamente preocupações com o sistema de controle interno. Apesar da ausência de intencionalidade das reformas administrativas a respeito da reforma do controle interno, esses impactos não foram marginais, mas, pelo contrário, essenciais para a realização da reforma do controle interno.

A recomposição do quadro de pessoal da SFC em termos numéricos e qualitativos foi fundamental para permitir a reorganização das atividades e das estruturas do sistema de controle interno. Em 1994, a quantidade e a qualificação do pessoal da SFC eram deficientes; não havia pessoal suficiente para realizar fiscalizações nas unidades descentralizadas dos ministérios, localizadas nos estados, e não havia número suficiente de auditores, que é o pessoal com a qualificação adequada para realizar auditorias14. Essa recomposição foi possível graças à retomada dos concursos para carreiras estratégicas, empreendida pela Reforma Administrativa capitaneada por Bresser Pereira.

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As características dessa reorganização das atividades e das estruturas do controle interno serão analisadas com mais detalhes ao final deste capítulo.

A Reforma do Aparelho do Estado apresentou maior vigor no primeiro mandato de FHC (1995-1998). Segundo Gaetani, essa reforma foi informada por três vertentes:

“Três vetores simultâneos conviveram no decorrer do período 1995-1998: os princípios típicos da progressive public administration expressos principalmente na política de concursos seletivos para as carreiras que viriam a integrar mais tarde as carreiras do ciclo de gestão e as duas vertentes contraditórias integrantes da Nova Gestão Pública, o gerencialismo e a escola da escolha pública (Aucoin, 1990). O gerencialismo – representado principalmente pelo Ministro [Bresser Pereira] e pela Secretaria da Reforma do Estado - valorizava a autonomia das novas formas de organização pública, mecanismos de delegação e descentralização e a capacidade inovadoras e empreendedoras dos dirigentes governamentais. Da escola da escolha pública emanavam os vetores de desconfiança em relação ao corporativismo burocrático e da necessidade de intensificar os controles sobre a burocracia, presentes em especial no âmbito da Secretaria Executiva do MARE e da Presidência da ENAP – Escola Nacional de Administração Pública”(Gaetani, 2003; 30, grifos do original)

Essa preocupação com os controles sobre a burocracia, que Gaetani atribui à influência da escola da escolha pública, não implicou uma preocupação com o sistema de controle interno, considerado pelos reformadores como um sistema retrógrado, baseado no controle da legalidade e da formalidade. Essa visão refletia a realidade do controle interno pois, em 1995, ainda não eram sentidos os efeitos da reforma do sistema de controle interno, que reverteram essas características e promoveram o surgimento de um controle gerencial voltado para a execução dos programas.

Dentre as propostas do MARE decorrentes daquelas vertentes teóricas, as que mais se desenvolveram foram aquelas que não dependiam de apoio de outros ministérios e que podiam ser implementadas dentro do âmbito do próprio MARE, como a retomada dos concursos:

“As propostas do MARE, no entanto, não conseguiram o apoio de ministros estratégicos da presidência – como o ministro da Casa Civil e o Secretário Geral da Presidência -, da área econômica – como os da Fazenda e Planejamento – e de outros ministérios-chave – como os da Educação e da Saúde (este, exceto, em breve intervalo) – para o sucesso dos esforços reformistas. Muitos avanços ocorreram, mas no âmbito do próprio MARE, como o controle da folha de pagamento e a retomada de concursos para carreiras estratégicas de analistas de planejamento e orçamento, analistas de finanças e controle [que é a carreira da STN e da SFC] e gestores governamentais.” ”(Gaetani, 2003; 30-31)

Apesar, portanto, da não intencionalidade da Reforma do Aparato do Estado em influenciar a reforma do sistema de controle interno, um de seus principais resultados - a retomada dos concursos para as carreiras típicas do Estado - foi fundamental para a recomposição do quadro de pessoal da SFC e para a efetividade da reforma do controle interno.

O segundo impacto das reformas administrativas sobre a reforma do controle interno foi a recuperação da centralidade da categoria programa no processo de elaboração orçamentária. Os primeiros Planos Plurianuais, entre 1991 e 1995 e entre 1996 e 1999, não conseguiram implementar uma efetiva inter-relação entre orçamento e planejamento. Apesar de instituir a organização das atividades por programas, até 1999 os ministérios tinham apenas 1 ou 2 programas, que agregavam muitas macro-funções e não permitiam uma visualização efetiva das ações, segundo entrevistados. A partir de 2000 o programa passou a ser a única referência tanto para o orçamento quanto para o planejamento e a gestão. Essa recuperação da categoria programa foi um dos produtos da reforma do PPA.

A reforma do PPA é resultado das inovações gerenciais do Brasil em Ação e do Avança Brasil. O Brasil em Ação foi a denominação “político-midiática” de um pacote de investimentos estratégicos do governo elaborado durante a implementação do PPA 1996- 1999. Para compor o Brasil em Ação foram escolhidos investimentos “orientados para a superação de gargalos de infra-estrutura e redução do chamado custo Brasil” (Gaetani, 2003, 31). Ainda segundo Gaetani, as principais novidades gerenciais do Brasil em Ação foram o tratamento de cada um desses investimentos como projetos e a designação de um gerente responsável pela execução de cada projeto, ou seja, a ênfase na responsabilização individualizada pelos resultados de cada projeto.

O Avança Brasil foi, em parte, uma continuidade do Brasil em Ação, e, por outro lado, trouxe inovações. Ele reforçava a tentativa de revitalização e reprogramação do processo de planejamento nacional, e manteve a figura e os papéis dos gerentes. Suas novidades foram a enorme expansão física (de 42 projetos do Brasil em Ação, para 345 programas no Avança Brasil), a modificação da legislação orçamentária na elaboração do PPA 2000-2003 para permitir a redefinição de prioridades governamentais, e a centralidade dos programas e não mais dos projetos. O Avança Brasil representou, também, a possibilidade de o governo construir um discurso sobre um projeto de governo racional e articulado, o que foi muito importante diante da crise cambial, e sua conseqüente crise fiscal, que inauguraram o segundo mandato de FHC.

“Em meados de 1998 foram contratadas análises com a finalidade de subsidiar a estruturação de uma programação de investimento que balizasse inversões públicas e privadas, a partir de sinalizações referenciadas no espaço georeferenciado nacional. O chamado Estudos dos Eixos serviria para subsidiar todo o esforço de revitalização e reprogramação do processo de planejamento nacional com especial atenção para projetos e programas de infra-estrutura física, posteriormente acrescidos de iniciativas na área social e ambiental.

Em dezembro de 1998, foi aprovada uma modificação na legislação orçamentária que permitiria que, na elaboração do PPA 2000-2003, fossem redefinidas prioridades orçamentárias históricas, mas que já não faziam, guardavam relação com as novas ações programáticas que se buscava estabelecer. Assim foram gerados graus de liberdade importantes, para que no segundo mandato de Cardoso fosse possível acomodar novas prioridades.

Os meses de dezembro, janeiro e fevereiro foram totalmente absorvidos pela administração da crise cambial – responsável pela substituição de dois Presidentes do Banco Central em um período de quinze dias. Em março, com o segundo mandato duramente comprometido pela desvalorização cambial de que Cardoso dispunha para iniciar seu segundo período na Presidência [sic]. Da expectativa de elaboração de um plano plurianual vertebrado e ambicioso centrado agora em programas (e não mais em projetos), dotado de um significativo conjunto de novidades e de um discurso articulado, capaz de transmitir à população a mensagem de que o governo tinha um projeto, apesar dos danos produzidos pelas mudanças na política cambial e fiscal [sic].” (Gaetani, 2003, 32-33)

A recuperação da centralidade da categoria programa no processo de elaboração orçamentária se consubstanciou na imposição, pelo Ministério do Planejamento, de sistemas de informação que organizaram a gestão financeira e orçamentária dos órgãos governamentais através da categoria programa, como o Sigplan. O Sigplan “puxa” as informações financeiras do Siafi, e as complementa com informações sobre a execução física dos programas, as quais são inseridas no sistema pelos gerentes. Os órgãos foram obrigados a organizar suas atividades e seus gastos em função de programas e a prestar contas sobre a execução não apenas financeira, mas também física dos programas.

Do ponto de vista do controle interno, essa imposição reforçou a implementação da nova forma de auditoria, baseada na avaliação da execução dos programas orçamentários. Um trabalho eficiente de avaliação do órgão de controle interno sobre a atuação dos demais órgãos governamentais depende de uma uniformidade mínima dos procedimentos de execução orçamentária adotados por esses órgãos; a ausência dessa uniformidade inviabiliza o acompanhamento sistemático da execução orçamentária de centenas de órgãos, ao impedir a adoção de uma metodologia única de trabalho de avaliação, como a que foi criada na reforma

do controle interno de 1994. Essa avaliação já era feita desde 1994, e foi fortalecida com a implementação do novo PPA e do Sigplan em 2000.

Apesar da ausência de intencionalidade da reforma do PPA em promover a reforma do controle interno, as mudanças no PPA reforçaram uma faceta importantíssima da reforma do controle interno: a consolidação de uma metodologia de avaliação da execução dos programas de governo.

Como veremos no final deste capítulo, apesar da coerência entre as propostas do Ministério do Planejamento, consubstanciadas no PPA, e da SFC, representada na idéia do controle interno como instrumento de gestão, não houve nenhuma articulação entre essas duas instituições. Apesar de as mudanças promovidas pelo PPA terem beneficiado as reformas implementadas no sistema de controle interno, não houve uma causalidade intencional nesses efeitos.

“Ambos ciclos de reformas apresentaram resultados dignos de registro, embora não necessariamente nas áreas que priorizassem. Bresser Pereira obteve mais sucessos em sua agenda tradicional, não necessariamente associável à Nova Gestão Pública que nas inovações deste âmbito. [...]

Já no caso do Brasil em Ação e do Avança Brasil, os resultados foram sendo progressivamente construídos e traduzidos em rotinas administrativas codificadas em sistemas de informação. Os resultados foram de certa forma institucionalizados, embora sem necessariamente serem bem sucedidos em função de se ter negligenciado aspectos organizacionais e humanos indispensáveis para o efetivo sucesso das inovações. Nem a figura dos gerentes, nem a chamada contratualização de resultados efetivamente funcionaram, embora a arquitetura para tal tenha sido moldada.” (Gaetani, 2003, 37-38)

Veremos mais à frente que essa desarticulação entre as iniciativas reformistas, em especial a do PPA e a do controle interno, pode ser uma das causas do insucesso da inclusão do controle interno no ciclo de gestão dos ministérios, tal como preconizado pelas Constituições de 1967 e 1988.

3.4 Conclusões parciais

O fortalecimento do vetor democrático no desenvolvimento das instituições de controle a partir da década de 1990 se expressa principalmente nos seus potenciais efeitos de

promoção da transparência das ações do governo. Nesse sentido, o SIAFI cria um instrumento potente de acesso a informações sobre a execução orçamentária, ou seja, sobre como é gasto o dinheiro público. A transparência efetiva desse sistema ainda é baixa, pois seu acesso é restrito, mas a existência desse instrumento representa um avanço em relação à opacidade dos processos financeiros até a década de 1980. A invisibilidade dos processos orçamentários era completa para os cidadãos, e estendia-se, inclusive, aos próprios governantes eleitos, caracterizando um domínio enorme da burocracia sobre informações cruciais para a gestão pública.

A Constituição de 1988 lastreou uma reforma do sistema de controle interno voltada para a produção de informações sobre a execução das políticas públicas. Esse tipo de informação é essencial para o processo de accountability não apenas eleitoral, mas, principalmente, durante os mandatos eleitorais. Apesar de não interferir diretamente sobre a reforma do controle interno do Executivo, o Legislativo cumpriu o importante papel de amplificar e tornar público o conhecimento sobre as fragilidades do Executivo no controle sobre a aplicação do dinheiro público.

As reformas monetária e administrativa da década de 1990, por sua vez, recompuseram a capacidade da burocracia estatal de exercer o poder político democrático, ou seja, de aplicar de forma universal e igualitária as leis.

Paralelamente, esses fatores levaram à reforma do sistema de controle interno na década de 1990. A criação da SFC e a reformulação do modelo de controle interno do Executivo federal não foram resultados da ação individual de burocratas “iluminados” nem da ação isolada de órgãos insulados. Elas são resultados de um processo complexo, e determinado por fatores históricos, voluntarísticos e pela confluência de elementos ao acaso. O processo é complexo porque envolveu a alteração de normas constitucionais e a revisão de processos e de estruturas organizacionais; é parcialmente determinado historicamente porque a SFC é uma instituição insulada, nos mesmos moldes que as instituições que os órgãos financeiros e de controle que a precederam e da qual ela se originou; é parcialmente determinado voluntariamente porque os dirigentes do órgão tinham a intenção de realizar a reforma e obtiveram sucesso em muitos dos seus objetivos; e é parcialmente determinado pela confluência de elementos ao acaso por causa da conjugação não premeditada dos efeitos das reformas concomitantes à do controle interno (em especial as reformas monetária e administrativa).

3.5 A construção da capacidade de avaliar a execução das políticas