O programa de fiscalização nos municípios entre 1995 e 2002

O programa de fiscalização nos municípios foi implementado a partir de 1995, e foi mantido no seu formato original até 2002, ou seja, até a transição do governo FHC para o governo Lula. Como veremos no próximo capítulo, o programa de fiscalização sofreu uma profunda reformulação em 2003, no primeiro ano do governo Lula. As principais mudanças ocorreram na forma de escolha dos municípios fiscalizados e na amplitude da fiscalização. O método estatístico de escolha dos municípios foi substituído pela escolha através de sorteios (daí a mudança do nome do programa, que passou a se chamar Programa de Fiscalização a partir de Sorteios Públicos). E, em segundo lugar, a fiscalização passou a ser feita sobre todos os programas federais em execução nos municípios, ao invés da concentração em alguns programas previamente selecionados. Isso significou, como veremos adiante, que a fiscalização deixou de ter como foco principal a produção de informações gerenciais sobre os programas e passou a produzir informações “políticas”; ou seja, a fiscalização passou a buscar

a responsabilização do prefeito (do agente político), deixando em segundo plano a responsabilização do ministério (da burocracia que implementa a política pública).

Uma característica fundamental do programa de fiscalização nos municípios, tanto até 2002 quanto a partir de 2003, é a limitação do poder de fiscalização da SFC aos recursos federais, e, mais especificamente, às transferências voluntárias do governo federal aos municípios e às aplicações diretas dos ministérios. Somente os recursos federais podem ser fiscalizados pela SFC; ela não pode fiscalizar, portanto, as receitas próprias dos municípios nem os recursos das transferências constitucionais e legais, pois estes são considerados recursos próprios das unidades federativas e, portanto, estão sob a competência dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais. A única exceção a essa limitação é o caso de recursos dos municípios que configurem contrapartidas exigidas pelo governo federal para complementar o repasse federal; esses recursos dos municípios, aplicados nos programas federais na forma de contrapartidas, podem ser fiscalizados pela SFC.

Para compreender as mudanças produzidas pelas fiscalizações e pelo programa de fiscalização nos municípios entre 1995 e 2002, é preciso entender, inicialmente, como era realizado o trabalho dos auditores antes da criação da SFC. Até 1994, o trabalho dos técnicos e auditores nas Cisets se resumia à auditoria contábil, ou seja, à análise e verificação dos balanços, sem nenhuma preocupação com a materialidade desses registros contábeis e financeiros. A auditoria era realizada sem nenhuma preocupação com a constatação da realização dos objetivos das políticas públicas, como, por exemplo, o fornecimento de alimentação nas escolas ou a provisão de remédios e vacinas nos postos de saúde. O trabalho era baseado fundamentalmente nos conhecimentos de técnicas contábeis, e realizado quase que inteiramente dentro dos escritórios das Cisets ou das setoriais contábeis dos órgãos auditados, sem qualquer envolvimento com o “mundo real” no qual os serviços públicos eram executados.

Como já foi dito, um dos artífices da reforma de 1994 foi Domingos Poubel de Castro, funcionário de carreira que ocupou a direção da SFC desde sua criação até março de 2002. Segundo o ex-Secretário Federal de Controle, a reforma foi realizada no sentido de transformar o controle interno em uma auditoria intra-governamental, ou seja, em um instrumento de aperfeiçoamento da gestão por meio da auditoria dos procedimentos de execução e de autocontrole das políticas públicas. Isso significa conceber o controle interno como um sistema de monitoramento das políticas públicas e como uma das atividades do ciclo de gestão governamental. Ou seja, significa superar a visão do controle interno como fiscalização administrativa, como controle a posteriori, que tem uma postura principalmente

punitiva e enfoque restrito à legalidade dos atos de gestão, e que não produz informações gerencialmente relevantes.

Na nova concepção, o controle interno se transforma em um elo de ligação entre a execução e o planejamento das políticas públicas. Ou seja, as ações de controle são desenhadas com base nos parâmetros definidos pela programação orçamentária e visam produzir informações gerenciais que contribuam para a avaliação dos resultados da implementação das políticas. O controle interno audita a execução das ações de governo, ou seja, fiscaliza como essas ações se estruturam (quais os programas em execução) e quais são os seus parâmetros reais (quais as metas do programa, seu público alvo, seu desenho organizacional, o volume de recursos). E esse trabalho não se esgota em si mesmo, ele não se conclui com a verificação da legalidade, da eficiência e da eficácia da execução dos programas, mas deve ter continuidade no processo de contínuo planejamento das ações de governo. A auditoria informa as fragilidades e potencialidades dos programas e das ações de governo, permitindo, assim, definir quais ações permanecem ou não em funcionamento na programação orçamentária do ano seguinte, e quais as modificações necessárias para aprimorá-las. De acordo com o Relatório de Gestão da SFC de 1998:

“Priorizando as ações preventivas e utilizando-se de um enfoque de gerência por resultados a Secretaria [Federal de Controle] tem dado especial atenção à análise da economicidade, eficiência e eficácia da atuação governamental. Para tanto, vem desenvolvendo permanentemente esforços no sentido de aprimorar sua própria organização, bem como as práticas e técnicas utilizadas, de modo a otimizar o funcionamento das diversas Unidades do Controle Interno.” (p. 1)

É importante ressaltar que o controle interno não tem como finalidade a mensuração ou a avaliação dos resultados ou do impacto das ações de governo, mas sim a avaliação da execução do programa, ou seja, dos componentes do programa que permitem detectar dificuldades na sua programação e na sua administração, tendo em vista a sua correção. A correção tempestiva, ou seja, durante a execução do programa, pode, por sua vez, promover a melhoria dos resultados e dos impactos dos programas.

Não apenas o conteúdo, mas também a forma de trabalho dos servidores mudou com a criação da fiscalização e sua diferenciação em relação à auditoria. A auditoria “é o conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal.” (SFC, 2001a, 34). A fiscalização “é uma técnica de controle que visa a comprovar

se o objeto dos programas de governo existe, corresponde às especificações estabelecidas, atende às necessidades para as quais foi definido e guarda coerência com as condições e características pretendidas e se os mecanismos de controle administrativo são eficientes” (SFC, 2001a, 39). A fiscalização é, enfim, o trabalho de campo destinado, por exemplo, a medir se a obra foi realizada tal como contratada, a verificar a adequação da quantidade e da qualidade da merenda escolar nas escolas. Nesse sentido, a fiscalização permite alcançar os objetivos da nova filosofia de controle, que são acompanhar a gestão pública durante o seu exercício e, por meio de indicativos, apontar a necessidade de aprofundamento desse acompanhamento através de auditorias:

“Observe-se também que os mecanismos de avaliação dos programas têm evoluído ao longo do tempo, seja com a implementação de novas metodologias, como a aplicação de técnicas estatísticas aos trabalhos, com a experiência acumulada das unidades, e o aperfeiçoamento de procedimentos que orientam as verificações in loco processadas nos Estados. Esse desenvolvimento tem colaborado para o aperfeiçoamento das estratégias de controle e possibilitado o fornecimento de informações oportunas aos gestores públicos.” (SFC, 1998, p.3)

Essa nova metodologia de fiscalizações e auditorias se consubstanciou no programa de fiscalização nos municípios. Através desse programa, a SFC passou a fiscalizar a execução dos programas governamentais e do gasto público federal onde eles de fato ocorriam: nos municípios.

A idealização desse programa originou-se da nova concepção do controle interno como controle sobre a execução das políticas públicas, e também de um diagnóstico sobre a ineficiência dos autocontroles dos ministérios. A concepção do controle como fiscalização e auditoria da execução das políticas implica a necessidade de fiscalizar e auditar o ente público que executa, na prática, os recursos. No Brasil, os ministérios da área fim (como saúde, educação, infra-estrutura) executam boa parte dos seus recursos de forma descentralizada, através dos órgãos dos ministérios localizados nos estados e através das transferências de recursos a governos estaduais e municipais. São os órgãos descentralizados dos ministérios e os entes subnacionais (estados e municípios) que efetivamente implementam muitas das políticas públicas federais, como o SUS, por exemplo (Souza, 2005). Somente nos municípios, portanto, seria possível verificar a materialidade de gastos federais como, por exemplo, a transferência de recursos do Ministério da Saúde para as prefeituras para a compra de ambulâncias e as transferências de recursos do Ministério da Educação para as escolas para a complementação da alimentação dos estudantes.

O objetivo deste programa era fiscalizar a atuação dos gestores dos ministérios nas políticas federais executadas descentralizadamente para construir diagnósticos nacionais sobre as diversas políticas, e não fiscalizar os municípios nem os prefeitos. Apesar de essa fiscalização nos municípios implicar, de certo modo, uma avaliação sobre a gestão dos prefeitos em relação aos recursos federais, esse programa de fiscalização não tinha como objetivo produzir informação sobre a gestão municipal, mas sim sobre a gestão dos ministérios no âmbito federal. Vale a pena reiterar, porque essa diferença é fundamental para a análise do capítulo 4 sobre os efeitos da atuação da SFC, que o seu objetivo não era fiscalizar os prefeitos, mas fiscalizar a execução dos recursos que os ministérios repassavam para as unidades subnacionais, uma vez que os ministérios são responsáveis por esses recursos e por prestarem contas sobre eles ao TCU. A fiscalização dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais não abrange esses recursos federais utilizados pelos municípios, pois eles são verbas federais.

Os ministérios têm a atribuição de fiscalizar os recursos de que dispõem, sejam esses gastos realizados diretamente pelos seus órgãos ou, indiretamente, por outras instituições que recebam os repasses, sejam essas instituições privadas, como ONGs, ou instituições públicas, como governos municipais. Os sistemas de autocontroles dos ministérios são os responsáveis pela produção das informações sobre a execução das políticas públicas. Se esses sistemas de autocontroles fossem eficientes, ou se ao menos existissem, a atuação da SFC seria restrita à auditoria de seus processos e à proposição de melhorias desses instrumentos de gestão. Entretanto, esses autocontroles não existem ou são ineficientes, como o TCU já havia identificado na auditoria de 1992 sobre o sistema de controle interno. A única forma de a SFC avaliar a execução das políticas públicas federais era, portanto, produzir diretamente as informações sobre essa execução, ou seja, fiscalizar os entes que implementam essas políticas. Os entes federais, ou seja, os órgãos descentralizados dos ministérios já eram auditados pelas estruturas regionais da SFC. Faltava, portanto, criar uma forma de fiscalizar os recursos federais executados pelos municípios.

Entre 1994 e 2002, a avaliação da execução dos programas federais nos municípios era feita com base nos seguintes procedimentos:

1. a SFC escolhe os programas a serem auditados de acordo com sua metodologia de priorização dos programas politicamente relevantes (descrita no capítulo 1); 2. a SFC audita, em Brasília, os ministérios responsáveis pelos programas

escolhidos para identificar as características e o desenho dos programas e, com base nisso, definir os parâmetros da fiscalização a ser realizada pelas regionais;

3. a SFC constrói a amostra de municípios, selecionados com base em critérios de significância estatística, os quais permitem a realização de uma avaliação em nível nacional da execução do programa;

4. a SFC envia às regionais Ordens de Serviço (OS) delimitando o escopo da fiscalização (quais programas e quais municípios serão fiscalizados);

5. as equipes de auditores das unidades regionais da SFC fiscalizam os programas federais previamente selecionados nos municípios da amostra;

6. as unidades regionais elaboram relatórios gerenciais da execução do programa nos municípios da sua região, incluindo as respostas dos prefeitos sobre as irregularidades eventualmente encontradas, e os enviam para a SFC;

7. a SFC agrega as informações dos relatórios e elabora uma avaliação em nível nacional sobre a execução dos programas federais fiscalizados;

8. a SFC repassa essa avaliação para os ministérios, para que tomem as medidas necessárias a respeito de irregularidades ou ineficiência eventualmente encontradas.

A SFC define de forma centralizada todos os parâmetros das fiscalizações, a partir do conhecimento sobre as características dos programas fiscalizados. Essa centralização é muito importante, pois, como vimos na primeira seção deste capítulo, ela é a base do poder da SFC de coordenar toda a estrutura desconcentrada do sistema de controle interno, ou seja, as regionais da CGU. A SFC define o plano de acompanhamento para a avaliação dos programas, que devem ser seguidos pelas regionais:

“Durante o exercício de 2000, foi acompanhada assistematicamente a Ação "Controle da Tuberculose e outras Pneumopatias", de interesse sanitário, que busca reduzir a transmissão, a incidência e a mortalidade causada pela doença, por meio da incrementação da cobertura do Programa nos municípios e do diagnóstico dos casos esperados, situando o País. As ações de controle [da SFC em Brasília], no primeiro semestre de 2000, concentraram-se na definição do plano de acompanhamento para avaliação desse programa. Atualmente, encontra-se em fase de implementação a verificação dos convênios firmados. Foram realizadas, no Distrito Federal, fiscalizações com o intuito de se verificar o funcionamento das atividades básicas do programa: tratamento, vigilância epidemiológica, fornecimento, distribuição de medicamentos e rede de atendimento.” (SFC, 2000, p. C-300)

O relato de um analista de finanças e controle da regional de São Paulo sobre a fiscalização do programa de prevenção à dengue deixa claro o papel da SFC como

coordenadora das ações das regionais, bem como seu controle estrito sobre a amplitude da discricionariedade da regional:

“Vamos dar um exemplo, o Aedes aegypti [Programa de Erradicação do Aa]. Ele tem várias fases, então [a SFC em] Brasília fazia um trabalho de verificação [no Ministério da Saúde] de como determinado programa era operacionalizado, porque cada programa tem a sua especificidade. No caso do aedes aegypti, tem a questão da identificação dos pontos estratégicos, tais como cemitérios e borracharias, e isso cabia à Prefeitura. Nós [na Controladoria Regional da União em São Paulo] recebíamos uma ordem de serviço para verificar se a Prefeitura tinha feito um mapeamento adequado do município em termos de pontos estratégicos. Tinha um segundo momento em que você já tinha uma outra etapa. Nós voltávamos ao município, às vezes com uma segunda ordem de serviço simultânea, a primeira de mapeamento como eu falei, e a segunda para ver se eles estavam adquirindo o veneno correto, se esse veneno estava sendo armazenado em um local que não contaminasse água ou alimento, por exemplo, se eles estavam efetuando fumacê. E você teria uma outra ordem de serviço para ver se o veículo de fumacê tinha sido adquirido.” (entrevista à autora)

Conforme esse relato, cada uma das ações dos auditores está embasada em uma Ordem de Serviço (OS) emanada da SFC. O entrevistado acrescentou, entretanto, que há a possibilidade de os auditores das regionais extrapolarem os limites da OS. Isso ocorre nos casos em que o auditor, já realizando a fiscalização no município, recebe uma denúncia de fraude de um morador da localidade, ou percebe, examinando os documentos da prefeitura, que é necessária a ampliação do escopo da fiscalização. Nessa situação, o auditor não pode, por iniciativa própria, ampliar o escopo da OS, mas deve solicitar à SFC uma autorização para tanto. Esses pedidos, segundo o entrevistado, geralmente são aceitos pela SFC. Apesar de a resposta da SFC a esses pedidos ser sempre positiva, o pedido de autorização não é visto pelo entrevistado como mera formalidade, mas como um instrumento de proteção contra arbitrariedades por parte do auditor, como um mecanismo de “autocontrole” dos auditores.

Ainda utilizando o exemplo da dengue, é importante ressaltar que a SFC não está diretamente preocupada com os resultados da política de prevenção à dengue, que dizem respeito à evolução da quantidade de pessoas infectadas. A SFC está preocupada com a gestão do programa, ou seja, com a capacidade dos ministérios de garantir a eficiente execução dos procedimentos envolvidos no programa, o que, em última análise, levaria à redução dos casos da doença, conforme demonstram os seguintes trechos dos relatórios de gestão da SFC, sobre o Programa de Erradicação do Aedis aegypti:

“Do universo definido para a pesquisa, 2.837 Municípios, o que representa 51% do número total de Municípios brasileiros, foi retirada uma amostra estratificada, de acordo com as categorias da Fundação Nacional de Saúde-FUNASA, de 513 Municípios, onde foram realizadas 2.557 fiscalizações, para possibilitar informações com precisão de 95%. As constatações advindas dos trabalhos indicam que a utilização dos recursos repassados pelo Governo Federal não vêm sendo aplicados, de forma apropriada, em 76% dos Municípios, no que tange ao controle do mosquito e à mobilização da população, o que vem comprometendo a efetividade do Programa no universo investigado. Na origem desse quadro, estão os problemas apontados nas fiscalizações que indicam por parte do Ministério, fragilidade dos mecanismos de planejamento, coordenação e acompanhamento/fiscalização e, nos Municípios, monitoramento entomológico deficiente, gerenciamento inadequado de inseticidas, ausência de campanhas de esclarecimento, insuficiência/inadequação de equipamentos/veículos adquiridos, realização de despesas estranhas ao objeto do Programa, pagamento a servidores que não atuam diretamente no Programa e desvio de finalidade.

Diante do quadro apresentado, a SFC recomendou ao gerente e aos gestores federais a revisão da logística do Programa, de forma a contemplar o acompanhamento da execução nos âmbitos estadual e municipal e estabelecimento de medidas restritivas/punitivas para os entes que não cumprirem com suas responsabilidades, critérios objetivos de distribuição de veículos/equipamentos e controle sistemático para fornecimento de inseticida, melhoria da capacitação de coordenadores e agentes e investimento em campanhas de conscientização da população. Em decorrência do cenário apresentado, o MS, no exercício de 2001, atuou principalmente no sentido de sanar as deficiências apresentadas, exercendo mais fortemente o acompanhamento da execução das atividades de combate ao vetor na esfera municipal e priorizando as ações do programa nas localidades classificadas como mais críticas.” (SFC, 2001, p. C-249)

A SFC, portanto, está preocupada com a capacidade do ministério, no caso, o Ministério da Saúde, de fazer com que os recursos sejam, de fato, utilizados pelas prefeituras para identificar os focos do mosquito transmissor da dengue, para aplicar o inseticida contra o mosquito nos lugares adequados, para estocar o veneno de forma segura, para comprar e utilizar o veículo que faz a nebulização (fumacê) do veneno. A SFC não produz informações sobre os resultados do programa, mas sobre seu funcionamento, sua execução, como, por exemplo, o porcentual de cobertura das ações de prevenção nos municípios, o porcentual de realização dos objetos do programa (compra e aplicação de veneno).

A produção de informações sobre a execução dos programas é inseparável de uma avaliação sobre os instrumentos de autocontroles dos ministérios. Esses autocontroles, apesar de constituir parte essencial de um sistema de controle interno, são fracos ou inexistentes.

Um exemplo da ausência de autocontroles é o relato sobre o Programa de Reestruturação do Sistema Penitenciário do Ministério da Justiça, cujo gestor não realizava o acompanhamento das obras nem dispunha de instrumentos básicos de gestão, tais como relatórios de acompanhamento:

“Uma das ações implementadas no Programa tem por finalidade construir e adequar estabelecimentos penais, reestruturando o sistema. Nessa ação, o Controle Interno, além dos trabalhos de acompanhamento efetuados diretamente junto ao órgão gestor, planejou 109 fiscalizações nas obras recebidas, sendo 46 executadas no exercício, cujos relatórios foram encaminhados ao gestor responsável com providências a serem implementadas. No exercício de 2000, em decorrência de recomendações da SFC, o gestor responsável pela ação passou a desenvolver controles que visam o acompanhamento da execução dos projetos desenvolvidos na área, referentes à construção, reforma e investimentos em equipamentos, quais sejam:

• acompanhamento in loco realizado durante a execução do convênio, o que possibilita uma melhor administração das diversas fases da obra; e

• solicitação de relatórios de acompanhamento de obra, a ser elaborado periodicamente por técnicos do Estado e enviado ao DEPEN para atualização do andamento da obra.” (SFC, 2000, p. C-296)

No Ministério da Previdência, por sua vez, a SFC também identificou falhas nos