As metas definidas no Plano de Ação até 2010 foram as seguintes:
Investimento em P&D: aumentar os investimento globais em P&D interno de 1,02%, em 2006, para 1,5% do PIB;
Inovação nas empresas: ampliar a participação empresarial de 0,51%, em2006, para 0,65% do PIB, do total de investimentos em P&D;
Formação de recursos humanos: elevar o número de bolsas concedidas pelo CNPq de 68.000, em 2007, para 105.000 em 2010, dando ênfase às engenharias e áreas relacionadas à PITCE; e
C&T para o Desenvolvimento Social:
implementar 400 centros vocacionais tecnológicos, implementar 600 novos telecentros, e
ampliar as Olimpíadas de Matemática, com a participação de 21 milhões de alunos e a concessão de 10.000 bolsas para o ensino médio, em 2010. Para o alcance das metas foram definidos 6 objetivos e um leque de 21 linhas de ação, agrupadas por prioridades que, por sua vez, reúnem programas com metas, recursos orçamentários e agências executoras e/ou parceiros.
1.5 As relações entre PCTI e a política industrial: a PITCE e a PDP.
Autores como Suzigan e Furtado (2007) apontam a pouca ou quase nula implementação de políticas industriais no Brasil desde a década de 80. Embora tenha havido tentativas dos diferentes governos nessa direção42, as ações não superaram as intervenções setoriais, que a despeito de ter obtido bons resultados como no caso do setor automotivo e da informática43, não faziam parte de uma política industrial propriamente dita. Para Pacheco e Corder (2010), pelo contrário, o fato de não ter sido explícita ou adequada, não implica a ausência total deste tipo de política.
Em novembro de 2003, houve uma ruptura dessas tendências com a divulgação da PITCE —Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, que conseguiu colocar de forma explícita este tema na agenda da política econômica (SUZIGAN e
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Algumas desta iniciativas foram: a Nova Política Industrial de 1988, da qual perdurou um instrumento – o PDTI (Programa de Desenvolvimento Tecnológico Industrial); a PICE – Política Industrial e de Comércio Exterior, de 1991, e a Nova Política Industrial Desenvolvimento e Competitividade de 1998 (esta última pode ser consultada no endereço web: http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/novpoli.htm).
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Com o acordo automotivo foram inauguradas 22 novas plantas de veículos e motores entre 1996 e 2002, o que fortaleceu a posição brasileira no conjunto do Mercosul ao ampliar significativamente a capacidade instalada de produção. Em relação com o setor da informática houve renovação do regime de incentivos para este setor (PACHECO e CORDER, 2010)
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FURTADO, 2006).Segundo o documento de diretrizes, o objetivo desta nova política seria o ―aumento da eficiência econômica e do desenvolvimento e difusão de
tecnologias com maior potencial de indução do nível de atividade e de competição no comércio internacional. Ela estará focada no aumento da eficiência da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovação das empresas brasileiras e expansão das exportações‖ (Diretrizes PITCE, 2003, p. 2).
A implementação de uma política industrial constituía uma tarefa pendente do governo federal ante uma crescente lista de necessidades e oportunidades que surgiam para a indústria frente à dinâmica do mercado internacional e às metas de desenvolvimento nacional, porém sua formulação só foi possível após a estabilização econômica, a reorganização estatal e a existência de fontes de financiamento.
Destacando a nova ordem econômica, marcada pela demanda de novos produtos e processos de maior sofisticação, na qual a capacidade de inovar aparece como elemento central da competitividade industrial, a PITCE aponta para a necessidade de
―uma alocação crescente de recursos públicos e privados para esse campo [capacitação para inovação industrial], para Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), para a alta qualificação do trabalho e do trabalhador e para a articulação de redes de conhecimento‖(Ibid., p. 4).
Com a intenção de atingir seu objetivo,esta política definiu cinco linhas de ação horizontais que compreendiam: inovação e desenvolvimento tecnológico, inserção externa, modernização industrial,capacidade e escala produtiva e opções estratégicas44. Paralelamente, foram definidos quatro setores estratégicos: bens de capital, software, semicondutores e fármacos e medicamentos, junto com três áreas portadoras de futuro: biotecnologia, nanotecnologia e energias renováveis45. Para Pacheco e Corder (2010) esta priorização representou uma importante novidade na política pública que tradicionalmente evitou esse tipo de escolhas.
Duas inovações institucionais voltadas para elevar a coordenação entre as ações do governo—aspecto fundamental para a viabilização da política—, merecem destaque.
44
O documento oficial de Diretrizes da PITCE (2003, p. 11) indica 5 linhas de ação da política, não obstante, documentos divulgados por outras fontes, tais como ABDI (2005, p. 5) consideram 4 linhas, sendo que as de capacidade e escala produtiva e opções estratégicas indicadas no primeiro documento são substituídas pela linha de ―ambiente institucional‖.
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Os critérios para a seleção de tais setores por parte do governo federal incluíram: dinamismo crescente e sustentável do setor; responsabilidade por parcelas expressivas dos investimentos internacionais em pesquisa e desenvolvimento; abertura de novas oportunidades de negócios; relação direta com a inovação de processos, produtos e formas de uso; promoção do adensamento do tecido produtivo; e sua importância para o futuro do país e a apresentação de potencial para o desenvolvimento de vantagens comparativas dinâmicas (Diretrizes da PITCE, 2003, p. 16)
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A primeira foi a criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI), presidido pelo Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e integrado por outros doze ministros, pelo presidente do BNDES e representantes da iniciativa privada e dos trabalhadores. A segunda, foi a criação da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), supervisionada pelo CNDI e que teria como objetivo articular, coordenar e promover a execução da PITCE em interação com os diversos órgãos públicos e com a iniciativa privada (Lei No 11.080/04) (PACHECO e CORDER, 2010).
Embora ambas iniciativas —o CNDI e a ABDI— constituíssem um acerto na tentativa de institucionalização da nova política, só a primeira foi implementada sem maiores dificuldades. No caso da ABDI, apesar da necessidade de um ente coordenador e dinamizador da PITCE, o Artigo 2 da Lei que autorizava sua criação, relativo a suas competências, foi vetado pelo Presidente da República. O veto foi justificado argumentando a constituição da Associação como um Serviço Social Autônomo —ente paraestatal, de cooperação com o Poder Público, que não integra a administração direta nem a indireta—, de modo que ―a entidade não pode realizar, portanto, atividades que
são incumbidas ao Estado, como ação de planejar e coordenar a política de desenvolvimento industrial do país...‖ (Mensagem Presidencial nº 1.008 de 30 de
dezembro de 2004).
As competências que tinham sido atribuídas à ABDI eram: propor ao Executivo planos de ação da política de desenvolvimento industrial, articular-se com órgãos públicos e entidades privadas para execução das diretrizes estratégicas da política industrial, e coordenar e promover a execução das políticas de desenvolvimento industrial (Op cit.). Contudo, estas funções, indispensáveis para a efetiva implementação da política, não foram assumidas por outra entidade, o que se revelaria posteriormente como uma das maiores fraquezas da PITCE.
Na visão de Suzigan e Furtado (2006), esta política teve como principais forças o estabelecimento de prioridades setoriais, seu foco na inovação e uma nova organização institucional —criação do CNDI e a ABDI—, enquanto suas maiores fraquezas refletiram-se nas dificuldades decorrentes dos efeitos adversos da política macroeconômica, a falta de articulação dos instrumentos e destes com as demandas das
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empresas, a precariedade da infraestrutura econômica, as insuficiências do sistema de CTI, e a fragilidade de comando e coordenação do processo da política industrial46.
Como colocado por Pacheco e Corder (2010, p. 30), a PITCE ―acabou se
constituindo mais num grande framework que justificava a ação das agências setoriais, do que num plano de ação efetivo de política industrial‖.
Uma nova política com o nome de Política de Desenvolvimento Produtivo – PDP, foi lançada em maio de 2008 pelo governo federal. O propósito era continuar e avançar nos resultados que tinham sido obtidos com a PITCE de 2003 e manter o ritmo de crescimento econômico, através de um conjunto de incentivos e regulamentos voltados ao setor industrial47. Tal política traçou-se a partir de 4 grandes desafios identificados para a economia brasileira: ampliar a capacidade de oferta, preservar a robustez do Balanço de Pagamentos, elevar capacidade de inovação e fortalecer as PMEs.
Em relação direta com cada desafio foram definidas 4 macrometas que apontam três temas gerais: investimento, exportações e inovação48. O propósito do governo com essa definição era, em tese, buscar a articulação e complementaridade das ações públicas e privadas, para a qual apoiar-se-ia também em diferentes tipos de instrumentos: de incentivo —que incluem crédito, capital de risco e incentivos fiscais, uso do poder de compra governamental, regulação técnica, sanitária, econômica, concorrencial, dentre outras; e finalmente, instrumentos de apoio técnico, como certificação e metrologia, promoção comercial, gestão da propriedade intelectual, capacitação empresarial e de recursos humanos, coordenação intragovernamental e articulação com o setor privado.
Adicionalmente, a PDP definiu políticas em três níveis diferentes: i) programas
estruturais para sistemas produtivos; ii) destaques estratégicos; e iii) nível sistémico.
O primeiro nível propõe três tipos de programas para setores selecionados de acordo com seu perfil e requerimentos 49 . Estes três programas são: ―fortalecer a
46
Para aprofundar na análise da PITCE ver Suzigan e Furtado, 2006 e 2010. 47
As informações relacionadas com a PDP foram tomadas do site do MDIC: http://www.mdic.gov.br/pdp/index.php/sitio/conteudo/index/1. Consultado em: 28 de março de 2011
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As macrometas compreendiam: ampliar o investimento fixo para 21% do PIB em 2010 (R$ 620 bilhões em 2010); expansão das vendas externas para 1,25% do PIB em 2010 (US$ 208,8 bilhões em 2010); ampliar os dispêndios em P&D nas empresas para 0,65% do PIB em 2010 (R$ 18,2 bilhões em 2010); aumentar em 10% o número de MPEs exportadoras (12.971 MPEs exportadoras em 2010).
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O site do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) oferece maior detalhe dos programas individuais por setor, que inclui no mínimo o objetivo do programa, a situação atual do setor, as metas a serem atingidas, os principais desafios colocados, a entidade responsável pela gestão do programa, os instrumentos de política existentes que respondem aos desafios, as medidas e diretrizes a serem seguidos com seu responsável, e para alguns setores, até as áreas estratégicas para PDI.
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competitividade‖50, ―mobilizadores em áreas estratégicas‖ 51
e ―consolidar e expandir a liderança‖52. O segundo nível de políticas são os ―destaques estratégicos‖, que se referem a temas de política pública escolhidos em razão de sua importância para o desenvolvimento produtivo do Brasil no longo prazo e para os quais foram formuladas medidas específicas. Finalmente, o terceiro é a política no nível sistêmico, que considera ações focadas em fatores geradores de externalidades positivas para o conjunto da atividade produtiva.
O Quadro 1.5 apresenta um resumo dos principais elementos contidos na PDP.
PROPÓSITO Manter o ciclo atual de expansão
DESAFIOS Ampliar a capacidade de oferta Preservar a robustez do Balanço de Pagamento Elevar a capacidade de inovação Fortalecer as MPEs
MACROMETAS Aumento da taxa
de investimento Ampliação da participação das exportações brasileiras no comércio mundial Elevação do Dispêncio privado em P&D Ampliação deo número de PMEs exportadoras INSTRUMENTOS Instrumentos de incentivo Poder de compra governamental Instrumentos de regulação Apoio técnico
NÍVEIS DE TECNOLOGIA
Programas estruturais para sistemas produtivos: Programas para fortalecer a competitividade Programas mobilizadores Em áreas estratégicas Programas para consolidar e expandir a liderança Destaques estratégicos: Ampliação das exportações Fortalecimento das micro e
pequenas empresas Regionalização
Integração produtiva com América latina
Integração com a África
Produção sustentável
Nível sistêmico:
Focadas em fatores geradores de externalidades positivas para o conjunto da estrutura produtiva
Fonte: Elaboração da autora a partir de Brasil, 2007
http://www.desenvolvimento.gov.br/pdp/index.php/sitio/conteudo/index/1. Consultado no 06/11/2010
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Os sectores dentro do programas são: bens de capital seriados, bens de capital sob encomenda, complexo automotivo, complexo de serviços, construção civil, couro, calçados e artefatos, indústria aeronáutica, indústria naval e cabotagem, madeira e móveis, plásticos, sistema agroindustrial, higiene pessoal, perfumaria e cosméticos.
51 Inclui os sectores de nanotecnologia, biotecnologia, complexo da defesa, complexo industrial da saúde, energia, tecnologia de informação e comunicação
52
Para os sectores de carnes, celulosa, mineração e siderurgia, indústria têxtil e confecções Quadro 1.5 - Elementos estruturantes da PDP
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Conforme descrito, a PDP tentou preencher vazios da PITCE, apostando numa maior abrangência, porém, em prejuízo de uma melhor focalização de prioridades. Lembrando que o objetivo deste trabalho não é avaliar sua implementação, estudos preliminares realizados permitem concluir que, apesar de ter sido bem fundamentada, na prática a PDP revelou-se como uma política com baixa efetividade, ainda mais se considerados os efeitos da crise internacional iniciada em 2008 que teve repercussões na economia mundial durante 2009 e 201053.
No tocante às relações entre a política de CTI e a política industrial,verifica-se como ambas têm ampliado seu espaço na agenda econômica nacional. A razão fundamental para isso ter acontecido é a existência de um ―consenso nacional‖ no que diz respeito à necessidade de buscar uma exitosa inserção no mercado internacional que permita sustentar o desenvolvimento de país no longo prazo e, nesse cenário, a inovação joga um papel fundamental. Desta forma, as duas políticas estão vinculadas. A despeito de qual seja a articulação na prática, do ponto de vista da formulação de políticas e dos planos, os elementos comuns são evidentes, não tanto por alusões recíprocas, mas pelos objetivos similares. Adicionalmente,as duas políticas compartilham instrumentos de incentivo e inclusive, fontes de financiamento nos fundos setoriais54.
Na seção que se segue apresentam-se as tendências recentes da PCTI nos países membros da OCDE. Esta revisão se explica porque é reconhecida a influência que as medidas e os instrumentos de política implementados nesses países tem na orientação de políticas, mecanismos e instrumentos no contexto nacional. Adicionalmente permitem comparar os avanços da política nacional com respeito aos avanços dos países líderes da economia mundial.
1.6 Tendências recentes da Política de Ciência, Tecnologia e Inovação nos