ASPECTOS GERAIS

Na Constituição Federal a lei complementar encontra-se disposta no art. 146, III:

Art. 146. Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;

III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:

a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;

b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários;

c) adequado tratamento tributário ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas.

d) definição de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155, II, das contribuições previstas no art. 195, I e §§ 12 e 13, e da contribuição a que se refere o art. 239.

Sólon Sehen, afirma que a lei complementar deve ser compreendida como uma limitação formal à regra da liberdade de conformação legislativa, que só é admitida por estar expressa no texto constitucional. Trata-se de restrição que objetiva conferir maior estabilidade a certas matérias reputadas relevantes pelo constituinte. Estas, em razão do quorum de maioria absoluta, estariam a salvo de minorias fortuitas no Congresso Nacional, subtraídas do jogo eleitoral. Ao mesmo tempo, por exigirem um consenso entre as maiorias e minorias parlamentares, contribuem para a efetivação do principio democrático.67

67 _{SEHEN, Sólon. A Lei complementar no Sistema de Fontes do Direito Tributário. Revista Dialética de} Direito Tributário. São Paulo : Dialética, n. 82, p. 116.

Na visão de Sacha Calmon, as leis complementares devem ser reconhecidas formal e materialmente. Sob o ponto de vista formal, a lei complementar da Constituição é aquela voltada por maioria absoluta (quorum de votação de metade mais um dos membros do Congresso Nacional), a teor do art. 69 da CF. Sob o ponto de vista material, a lei complementar é a que tem por objetivo (conteúdo) a complementação da Constituição, quer ajuntando-lhe normatividade, quer operacionalizando-lhe os comandos. Daí se reconhecer que existem leis complementares normativas e leis complementares de atuação constitucional. A matéria das leis complementares é fornecida pela própria CF expressamente.68

Para Roque Carrazza, a lei complementar só pode explicar o que está implícito na Constituição. Não pode inovar, mas, apenas, declarar. Para além destas angustas fronteiras, o legislador complementar estará arrogando-se atribuições que não lhe pertencem e, deste modo, desagregando princípios constitucionais que deve acatar, máxime os que concedem autonomia jurídica as pessoas políticas no que concerne à decretação e arrecadação dos tributos de suas competências.69

Celso Ribeiro Bastos, conceitua lei complementar como “toda aquela que contempla uma matéria a ela entregue de forma exclusiva e que, em conseqüência, repele normações heterogêneas, aprovadas mediante um quorum próprio de maioria absoluta”.70

A lei complementar, na função prevista no art. 146, III, e na exigência disposta no art. 156, III, ambos da Constituição Federal, estabelece normas gerais de estrutura, critérios formais e materiais para o ISS, servindo de balizador para edição das leis ordinárias municipais. Assim, a lei complementar dispõe sobre hipóteses de incidência e de não incidência, sujeição passiva, base de cálculo e alíquotas máximas e mínimas.

Se não houvesse lei complementar, cada um dos mais de cinco mil e quinhentos municípios brasileiros poderia ter legislação diferenciada quanto ao ISS. Uma vez editada a lei complementar definidora de serviços, o município poderá criar o respectivo imposto, por lei ordinária, contudo, respeitando a lista de serviços constante da lei complementar.

68 _{COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro : Forense, 1999,} p. 96

69 _{CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário, 21 ed. São Paulo : Malheiros,} 2005, p. 858.

A lei complementar tem como efeitos: receber parte das normas sobre o ISS de cada município brasileiro e do Distrito Federal, dando-lhes, naquilo que com ela for compatível, novo fundamento de validade; revogar ou tornar ineficazes as normas que com ela não forem compatíveis sob o aspecto material; alargar o poder tributário das pessoas políticas citadas, na medida em que traz para o alvo do poder tributário uma série de atividades que não constavam da lista prevista na ordem jurídica passada.

Para Martins, não se pode afirmar que a lei complementar estruturadora do ISS atente contra a autonomia municipal por limitar a competência do município de legislar, o que compete ao legislador ordinário municipal. Consagra a Lei Maior autonomia municipal, como principio basilar (art. 34, VII, c) configurando-se num direito público subjetivo dos Municípios. Essa autonomia será, contudo, exercida “nos termos” dispostos pela Constituição (art. 18). O Município autônomo detém a capacidade normativa de elaborar a legislação que lhe é pertinente. Tem capacidade de se auto-administrar, possuindo, também, autonomia financeira, decretando os tributos que forem de sua competência e aplicando suas rendas. Somente lei ordinária municipal é que poderá criar o ISS, respeitadas as limitações constitucionais ao poder de tributar.71

Pelo exposto, é consenso na doutrina que a lei complementar possui peculiaridades que a diferem da lei ordinária, além do quorum qualificado para votação. Possui a nobre função de dispor sobre normas gerais, que constitui a espinha dorsal de uma norma tributária, vez que trata de hipóteses de incidência e de não incidência, sujeição passiva, dentre outros aspectos.