A história do financiamento no Brasil, com base no trabalho de Adrião e Pinto (2006), é dividida em 03 fases (três fases), ou, conforme Saviani (2008), em alguns períodos, porém, ambos os estudos se organizam a partir de fases históricas. A primeira fase se dá no período de 1549 a 1759, com o exercício do magistério público pelos jesuítas, com oferta gratuita de ensino nas escolas de primeiras letras, assegurando este sistema de ensino com recursos financeiros enviados pela Coroa Portuguesa. Conforme Adrião e Pinto (2006), tal ensino se dava mediante a concessão de terras e privilégios comerciais da Coroa Portuguesa para com esta ordem religiosa em troca de uma política de atendimento educacional. De acordo com Pinto (2018), o Estado português adotou uma política de “total desresponsabilização pela oferta educacional”. (PINTO, 2018, p. 848). Na linguagem atual, “foi terceirizado aos jesuítas”. (PINTO, 2018, p. 848).
Nesta fase, Saviani (2008) ressalta que cabia à Coroa manter o ensino, sendo que as verbas enviadas eram para manutenção e vestimentas dos jesuítas e não para construções, porém, os jesuítas as empregavam no colégio, comendo e vivendo de esmolas. Estudos de Pinto (2016), diferentemente da visão de que os jesuítas comiam e viviam de esmolas, relatam os privilégios comerciais destes que eram isentos de pagamentos de dízimos (principal tributo da época), recebiam doações de particulares e administravam suas terras e propriedades de forma comercial, culminando por conferir à Cia de Jesus um patrimônio lucrativo:
Para se ter uma dimensão do patrimônio amealhado, por ocasião do inventário feito, quando da expulsão da ordem de Portugal e do reino, somente na cidade de Salvador a Cia de Jesus possuía 184 casas, boa parte delas rendendo aluguéis. Santos (2008) cita inventário de 1760 que mostra que o rendimento das propriedades urbanas dos três grandes colégios dos jesuítas (Bahia, Rio de Janeiro e Olinda) foi superior, em alguns momentos, à renda advinda dos engenhos de açúcar, das fazendas de gado e das propriedades rurais. (PINTO, 2016, p. 134-135).
Adrião e Pinto (2006) consideram que a segunda fase do financiamento remonta ao período das reformas pombalinas (1759-1827) quando da implantação dos subsídios literários, após a expulsão da ordem religiosa dos jesuítas, instituindo um novo modelo educacional por meio das aulas régias, encerrado com o fim da República Velha. De acordo com esses autores, neste segundo período, os recursos enviados pela Coroa não eram suficientes para garantir a funcionalidade deste modelo, justificando assim a criação, em 1772, dos subsídios literários para a educação (uma taxa de dez réis sobre cada 2.622 litros de aguardente, denominada de canada, e de um réis sobre cada 0,429 quilograma de carne, chamada de arrátel).
Pinto (2018) ressalta que este subsídio só ocorreu 13 anos após a expulsão dos jesuítas, discorrendo sobre a ineficácia desta política para a época:
É fácil imaginar o mínimo impacto arrecadador de um sistema como esse em uma colônia de base econômica agrícola e com uma população urbana insignificante. Se, atualmente, a sonegação sobre esses dois produtos é enorme, o que dizer há mais de dois séculos. (PINTO, 2018, p. 848).
Saviani (2008) considera que neste momento, com as aulas régias, se institui a nossa versão de “educação pública estatal”, estando o Estado como determinante em matéria de instrução com base em ideias laicas em contraposição às religiosas. Gouveia e Souza (2015) destacam a importância desta fase como o primeiro momento em que se buscam fontes autônomas de financiamento, porém, salientam que tais arrecadações “resultaram em recursos escassos num contexto de descentralização estrutural da oferta de vagas, portanto, não se avançando na estrutura da educação pública”. (GOUVEIA, SOUZA, 2015, p. 46).
Segundo Pinto (2018), o subsídio literário foi extinto em 1834 por meio de Ato Adicional, sem haver qualquer vinculação de receita para a educação, seguindo a educação por cem anos com a “construção de um sistema educacional mantido basicamente pelos entes estaduais, parco de recursos e que refletia as desigualdades regionais de riqueza”. (PINTO, 2018, p. 848).
Uma terceira fase se inicia para Adrião e Pinto (2006) e Saviani (2008) com a Constituição Federal (CF) de 1934 devido à vinculação de um percentual mínimo de receita
de impostos dos entes federados para ser aplicado em educação, sendo determinados 10% para a União (deste percentual, 20% deveria ser direcionado à educação rural), 20% para os Estados e Distrito Federal e 10% para os Municípios. Adrião e Pinto (2006) consideram este momento como um marco importante para a educação que, apesar das interrupções, perdura até os dias de hoje. O quadro a seguir detalha historicamente as alterações nos percentuais de vinculação, até a CF 88:
Quadro 5– Alíquotas da vinculação de recursos para a Educação no Brasil
Fonte: ADRIÃO; PINTO, 2006, p. 26.
Cabe destacar, em relação ao quadro 5, o período do golpe militar de 1964, o qual suprimiu a vinculação constitucional em discordância com a expansão das matrículas escolares e a Lei 5.692 de 1971 (BRASIL, 1971) que ampliou a escolaridade obrigatória de quatro para oito anos, evidenciando o descaso do regime militar com a educação pública:
O golpe militar de 1964 suprimiu a vinculação constitucional de recursos para a educação, o que, vale dizer, diminuiu os investimentos governamentais em educação. Ressalte-se que, nessa época, as cidades brasileiras viviam momentos de crescente urbanização, e consequente expansão das matrículas escolares; além disso, entrava em vigor a Lei 5.692
(BRASIL, 1971), que previa a ampliação da escolaridade obrigatória de quatro para oito anos. (ADRIÃO, PINTO, 2006, p. 27).
O quadro acima demonstra ainda que houve várias alterações na política que regulamenta a vinculação de recursos para a educação, como a retirada total da vinculação na CF 1937 (BRASIL, 1937), retornando em 1942 como obrigação somente dos Estados/DF e Municípios, voltando em 1946 para todos os entes federados. A CF de 1967 (BRASIL, 1967) retira a vinculação, retornando em 1969 somente para os Municípios pela Emenda Constitucional I (BRASIL, 1969), sendo restabelecida somente em 1983, com a Emenda Calmon (BRASIL, 1983)12, se estabilizando com a CF de 1988 (BRASIL, 1988).
Em sua análise sobre a CF 1988 e o financiamento, Pinto (2018) aponta que sua única alteração em relação à Emenda Calmon foi o aumento do percentual de participação da União que passou de 13% para 18%, porém, destaca que esse aumento não refletiu em aumento real de contribuição da União para com a educação, foi somente uma forma de não reduzir o repasse atual:
Segundo Melchior (1997), essa ampliação se deu no sentido de evitar a redução dos recursos federais para o ensino, tendo em vista que, na CF de 1988, houve uma perda relativa da União na divisão do bolo de impostos, de tal forma que os 13% de antes, em termos de recursos, corresponderiam aos 18% atuais. (PINTO, 2018, p. 850).
Diante das alíquotas de vinculação, a principal fonte de financiamento da educação pública no país advém da receita de impostos, conforme CF de 1988 (BRASIL, 1988) no seu artigo 212º, estabelece o índice mínimo que deverá ser investido pelos entes federados, reafirmado pela Lei 9.394/96 – LDB/1996 (BRASIL, 1996), definindo que os percentuais de 18% para União e 25% para Estados e Municípios, que devem incidir sobre a receita líquida, como forma de garantir um real repasse de valores para a educação:
...CF de 88 estabelece que esses percentuais incidam sobre a receita líquida de impostos, ou seja, para efeito de cálculo, cada nível de governo deve deduzir a parcela que transfere para outro nível e acrescer aquelas que recebem. (ADRIÃO, PINTO, 2006, p. 28).
Pinto (2018) aponta ainda duas consequências decorrentes da consolidação da vinculação institucional. A primeira diz respeito ao aumento significativo dos gastos em educação que passou de 2,8% do Produto Nacional Bruto (PNB) em 1970 com gastos governamentais em educação13 para 4% do Produto Interno Bruto (PIB) com Manutenção e
12Emenda Calmon - EC Nº 24, DE 1983 - Estabelece a obrigatoriedade de aplicação anual, pela União, de nunca
menos de treze por cento, e pelos Estados, Distrito Federal e Municípios, de, no mínimo, vinte e cinco por cento da renda resultante dos impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Desenvolvimento do Ensino (MDE)14. Uma segunda consequência diz respeito à política da União de ampliar as alíquotas das contribuições sociais e econômicas como forma de ampliar sua receita de impostos sem ampliar a tributação.
A contribuição social referente ao salário-educação, de acordo com Pinto (2018), ocupa uma posição importante para o financiamento da educação. Criado em 1964 pela Lei Federal 4.440 (BRASIL, 1964b) determinou a obrigação das empresas de arcar com o custo do ensino primário dos filhos dos seus empregados em idade de escolarização obrigatória, sendo a arrecadação destinada também a suplementar as despesas públicas com a educação elementar, a qual se tornou obrigação constitucional em 1969 pela EC I (BRASIL, 1969), quando foi dada a possibilidade às empresas de cumprirem sua obrigação mediante a contribuição com o salário-educação.
Justificando a importância do salário-educação para o financiamento, Pinto (2018) aborda em seus estudos o valor desta contribuição ao longo dos anos, utilizando como referência os dados de Melchior (1997), que em 1964 correspondia a R$ 67/mês por aluno, bem abaixo da necessidade da época, chegando a uma alíquota de 1,4% da folha mensal de contribuição das empresas. Em 1969 houve a ampliação do ensino obrigatório para oito anos, porém, somente em 1975 a alíquota passou de 1,4 para 2,5% “sem corresponder sequer à duplicação dos anos de obrigatoriedade”. (PINTO, 2018, p. 851).
Desde sua criação, foi permitido utilizar parte do salário-educação em escolas privadas, constando inclusive na CF de 1988 (BRASIL, 1988), porém, Pinto (2018) faz alguns apontamentos sobre as legislações referentes a este tema, sendo que somente em 1996, com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef (BRASIL, 1996b), ficou determinado que este recurso só poderia ser utilizado no ensino público. Apesar do ganho quando da formulação do Fundef, em 2006, quando da sua substituição pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb (BRASIL, 2006), Pinto (2018) ressalta o fato de ficar estabelecido que tais recursos abrangessem toda a educação básica, não apenas para o Ensino Fundamental, sem aumento na alíquota.
Outras ponderações, segundo Pinto (2018), sobre o salário-educação, dizem respeito à manutenção da arrecadação num universo de 0,3% do PIB ao longo de 1988 a 2018, sendo
14 A definição do que pode ser contabilizado como MDE consta na LDB, no seu artigo 70, ficando estabelecidos os gastos que não podem ser considerados como MDE no seu artigo 71. Pinto (2018) ressalta a brecha deixada pela legislação na falta de definição sobre o pagamento dos profissionais da educação aposentados, porém, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TEC-SP) determinou que, a partir do orçamento de 2018, o governo não contabilize como gastos em MDE os gastos com inativos. Se tal regra fosse aplicada em 2016, os gastos em MDE do Estado passaria de 31% para 25%, menor que os 30% estabelecido pela Constituição Estadual.
sua receita em 2016 de R$ 19 bilhões, correspondendo a R$ 40/mês por aluno, inferior a sua referência inicial de 1964 de R$ 67/mês por aluno.
Pinto (2018) compara o valor arrecadado pelo salário-educação de R$ 19 bilhões com a contribuição social da educação destinada ao Sistema “S”15, a qual obteve uma receita de R$ 18 bilhões em 2016, “só que boa parte dela é apropriada pelas entidades patronais da indústria, da agricultura e do comércio, que utiliza sem qualquer transparência ou controle social”. (PINTO, 2018, p. 852). O autor salienta ainda que fica evidente uma aberração, pois trata-se de um tributo embutido no preço dos produtos, de natureza indireta, “pago, portanto, pelo conjunto da sociedade, só que apropriado de forma privada” (PINTO, 2018, 852), sendo mais grave o fato de que “mesmo recebendo um volume gigantesco de recursos públicos, é que boa parte dos cursos oferecidos pelo Sistema ‘S’ é paga”. (PINTO, 2018, p. 852).
O financiamento da educação segue seu percurso com diversas reformas relevantes que aconteceram na década de 1990, as quais resultaram em alterações importantes na forma do financiamento e na oferta educacional, dentre elas a aprovação do “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério e a alteração nas normas e princípios da administração pública por meio da EC 19 (Brasil, 1998), que seguem relatadas no próximo tópico.
2.2 Reforma do Aparelho do Estado e o Fundef: consequências para o financiamento e