Custo Aluno qualidade (CAQ) – PNE: reflexos no financiamento

O CAQ ou o custo aluno-qualidade inicial (CAQi) é compreendido por Pinto, Cara e Araujo (2013) como a materialização, a definição objetiva do padrão mínimo de qualidade, que vem sendo delineado desde 2002, mediante esforço da Campanha Nacional pelo Direito à Educação16, que coordenou esforços coletivos para garantir “diversas rodadas de consulta e negociação, que envolveram dezenas de especialistas em educação, gestores e servidores públicos, sindicalistas, ativistas, professores, pais e estudantes” (PINTO; CARA; ARAUJO, 2013, p. 3), debates que culminaram na sua definição.

O CAQi é um mecanismo criado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação que “traduz em valores o quanto o Brasil precisa investir por aluno ao ano em cada etapa e modalidade da educação básica pública para garantir, ao menos, um padrão mínimo de qualidade do ensino”. (CAMPANHA, 2019, p. [tela2]).

16 _{A Campanha Nacional pelo Direito à Educação (Campanha) surgiu em 1999, impulsionada por um conjunto} de organizações da sociedade civil que participaria da Cúpula Mundial de Educação em Dakar (Senegal), no ano 2000. O objetivo era somar diferentes forças políticas, priorizando ações de mobilização, pressão política e comunicação social, em favor da defesa e promoção dos direitos educacionais. Hoje é considerada a articulação mais ampla e plural no campo da educação no Brasil, constituindo-se como uma rede que articula centenas de grupos e entidades distribuídas por todo o país, incluindo comunidades escolares, movimentos sociais, sindicatos, organizações não-governamentais nacionais e internacionais, fundações, grupos universitários, estudantis, juvenis e comunitários, além de milhares de cidadãos que acreditam na construção de um país justo e sustentável por meio da oferta de uma educação pública de qualidade. A missão da Campanha é atuar pela efetivação e ampliação das políticas educacionais para que todas as pessoas tenham garantido seu direito a uma educação pública, gratuita, inclusiva, laica, e de qualidade no Brasil. Disponível em: < http://campanha.org.br/quem-somos/a-campanha/>. Acesso em: 23/06/2019.

O CAQ, lançado em 2018, é um avanço em relação ao mecanismo anterior, é um aprimoramento ao que foi definido em 2002, pois, ao ser implantado, representará para o Brasil “um passo além do padrão mínimo de qualidade, de forma a se aproximar dos países mais desenvolvidos do mundo em termos de financiamento da educação”. (CAMPANHA, 2019, p. [tela 2]).

As rodadas de consulta e negociação com os diversos segmentos culminaram em uma lista, bem como na precificação dos insumos necessários para a garantia do padrão mínimo de qualidade, de forma a, conforme Pinto (2010), “dar condições mínimas de infraestrutura e recursos humanos para que as escolas tenham condições de oferecer uma Educação satisfatória”. (PINTO, 2010, p. 1). Resumidamente, são considerados como insumos no CAQ/CAQi:

 Número médio de alunos por turma;

 Efetivação do piso nacional salarial do magistério;  Política de carreira;

 Política de formação continuada;

 Bibliotecas e salas de leitura em todas as unidades;  Laboratórios de ciências em todas as unidades;  Laboratórios de informática em todas as unidades;  Quadras poliesportivas cobertas em todas as unidades;

 Brinquedotecas para todas as creches, pré-escolas e escolas dos anos iniciais do ensino fundamental;

 Garantia de repasse de recursos para as escolas para o desenvolvimento de seus projetos pedagógicos. (PINTO; CARA; ARAUJO, 2013, p. 3-4).

Pinto (2007), no tocante às creches, tema central desta pesquisa, salienta que apesar da sua inclusão no Fundeb, sob a pressão dos governos estaduais, a Lei 11.494 (BRASIL, 2007a) estabeleceu para 2007 um índice de custo aluno de 80% do valor das séries iniciais do ensino fundamental e para 2008, para as creches de tempo integral, somente 10% acima do definido para as séries iniciais.

O coeficiente estabelecido acima, para as creches, de acordo com os apontamentos de Pinto (2007), está muito aquém da necessidade desta etapa da educação que, conforme estudos da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, chegou ao patamar de “2,4 vezes a necessidade de custo da creche em tempo integral e o custo das séries iniciais do ensino fundamental em tempo parcial” (PINTO, 2007, p. 889), demonstrando que a inclusão desta modalidade no Fundeb foi um grande avanço, porém, em relação aos valores destinados, ficou muito a desejar.

A abordagem do custo-aluno qualidade em estudos de Araujo (2012), Pinto, Cara e Araujo (2013) e Pinto (2014b) remete a uma crítica sobre a pequena participação da União no financiamento de políticas públicas de educação, apurando que, em 2009, a cada R$ 1,00 investido na educação, a União participou com R$ 0,20.

Dados de 2009 levantados por Pinto, Cara e Araujo (2013) e de 2012 apurados por Pinto (2014b) demonstram que “após as transferências constitucionais de tributos, a União ficou com 60% da receita total, os estados com 24% e os municípios com apenas 16%” (PINTO, 2014b, p. 630), demonstrando que “o ente federado que mais arrecada, possuidor de mais da metade da receita tributária líquida, é aquele que menos contribui com a educação” (PINTO; CARA; ARAUJO, 2013, p. 2).

Apesar dos apontamentos em relação à assimetria existente na distribuição dos recursos e pequena participação da União no financiamento da educação via política de fundos, o valor mínimo nacional estabelecido no Fundef foi acrescido em 30% quando da implementação do Fundeb, de acordo com Pinto (2007), saindo do valor de R$ 682,60 para R$ 946,29 por aluno/ano para as séries iniciais do ensino fundamental, apesar de muito aquém do mínimo calculado para 2005 pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, de R$ 1.618,00, e dos R$ 1.165,00, caso fosse cumprida a regra da média nacional.

O Plano Nacional de Educação (PNE), aprovado pela Lei 13.005 de 2014 (BRASIL, 2014b), no anexo de metas de n. 20 – Investimento Público em Educação Pública, registra a importância da ampliação dos gastos públicos, de forma a atingir em dez anos o percentual de 10% do PIB investido em educação pública, reafirmando a necessidade da implantação do CAQi e do CAQ como parâmetro para financiamento da educação em todas as etapas e modalidades da educação básica em 02 anos, conforme estratégias definidas a seguir:

20.6) no prazo de 2 (dois) anos da vigência deste PNE, será implantado o Custo Aluno-Qualidade inicial - CAQi, referenciado no conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será calculado com base nos respectivos insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem e será progressivamente reajustado até a implementação plena do Custo Aluno Qualidade - CAQ;

20.7) implementar o Custo Aluno Qualidade - CAQ como parâmetro para o financiamento da educação de todas etapas e modalidades da educação básica, a partir do cálculo e do acompanhamento regular dos indicadores de gastos educacionais com investimentos em qualificação e remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e em aquisição de material didático- escolar, alimentação e transporte escolar;

20.8) o CAQ será definido no prazo de 3 (três) anos e será continuamente ajustado, com base em metodologia formulada pelo Ministério da Educação - MEC, e acompanhado pelo Fórum Nacional de Educação - FNE, pelo

Conselho Nacional de Educação - CNE e pelas Comissões de Educação da Câmara dos Deputados e de Educação, Cultura e Esportes do Senado Federal;

20.10) caberá à União, na forma da lei, a complementação de recursos financeiros a todos os Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não conseguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ. (BRASIL, 2014b).

Embora tenhamos no PNE uma ampliação dos gastos públicos em relação ao PIB, e a implementação do CAQi, o qual ainda não foi concretizado, Pinto (2014b) enfatiza a necessidade de definição de como se dará a divisão dos esforços entre os entes federados, tendo em vista a brecha fiscal17 _{e a assimetria entre estes em relação à distribuição das receitas}

em comparação com número de matrículas:

Estados e municípios, principalmente estes últimos, já estão trabalhando no limite dos seus esforços para o financiamento da educação, tendo em vista o atual sistema tributário, que dificilmente se alterará no próximo decênio, dadas as enormes dificuldades políticas de aprovação de uma reforma tributária. Resta, portanto, à União ficar com mais da metade da receita tributária total e contribuir com cerca de um quinto do total de recursos para o financiamento da educação. (PINTO, 2014b, p. 642).

Segundo Araujo (2012), a elaboração de uma Lei de Responsabilidade Educacional, prevendo sanções para os entes federados que não cumprirem o estabelecido no PNE quanto na Lei Complementar do regime de colaborações, constitucionalmente, é “a única forma de criar mecanismos vinculantes para os entes federados, na consecução de políticas de Estado e não de Governo ou, pior, de grupos de interesses”. (ARAUJO, 2012, p. 529).

As reformas apresentadas geraram consequências não só em relação aos valores empenhados no financiamento da educação pública, como também para a oferta de vagas, como veremos a seguir.