Aspectos sociais e efeitos adversos

Os padrões espaciais heterogêneos de custos, benefícios e ameaça relacionados a provisão de serviço ambientais geralmente requerem uma distribuição desigual de pagamentos para alcançar resultados ótimos de conservação (HALPERN et al., 2013). Isso significa que maximizar a eficácia ambiental do PSA pode ter implicações que afetam quem recebe e quanto (por exemplo, direcionar e diferenciar pagamentos) (PASCUAL et al., 2010) Por exemplo, nas políticas mais simplificadas que adotam pagamentos fixos, os provedores de serviços recebem algum excedente (porque o pagamento é superior ao custo de oportunidade). Uma medida de baixo custo minimizaria esse excedente, mas isso poderia prejudicar os resultados de redução da pobreza (BÖRNER et al., 2017).

Embora as avaliações de impacto sobre os efeitos do PSA no aumento do bem-estar sejam muito limitadas (CALVET-MIR et al., 2015; SAMII et al., 2014), vários estudos sugerem um trade-off entre eficiência e equidade nos programas de PSA. Por exemplo, muitos esquemas de pagamento falham em priorizar adequadamente áreas de alta pressão de desmatamento e alta densidade de serviços ecossistêmicos, e o mesmo tempo gerar efeitos marginalmente

positivos no alívio da pobreza (JACK; JAYACHANDRAN, 2018; KOLINJIVADI et al., 2015; SÁNCHEZ-AZOFEIFA et al., 2007).

Estudos sugerem que, com o tempo, o programa nacional de PSA mexicano aumentou seu foco na priorização com base em critérios socioeconômicos, e não ambientais, o que pode ter enfraquecido a eficácia dos programas (ALIX-GARCIA; SHAPIRO; SIMS, 2012). Além disso, o desenho de programas de PSA baseados na eficiência pode favorecer exclusivamente acordos contratuais com grandes proprietários – já que o número menor de contratos diminui os custos de transação. Por outro lado, uma abordagem focada na equidade mapearia o bem-estar de diferentes partes interessadas, levando em consideração as pessoas marginalizadas e com poucos recursos e como elas seriam afetadas pelos esquemas de PSA (PASCUAL et al., 2014).

Um grande desafio é que os programas de PSA - especialmente nos países em desenvolvimento - geralmente têm objetivos duplos de conservação e melhoria do bem-estar econômico e social (LANDELL-MILLS; PORRAS, 2002). Existe, portanto, uma tensão entre os fundamentos teóricos originais do PSA, com o objetivo de maximizar a relação custo-eficácia e as realidades local, onde é desejável incluir considerações de distribuição social de custos e benefícios (PASCUAL et al., 2014). Enquanto alguns pesquisadores afirmam que o alívio da pobreza e o desenvolvimento rural devem ser considerados potenciais benefícios colaterais, ao invés de serem objetivos primários do programa (KINZIG, 2011; WUNDER; ENGEL; PAGIOLA, 2008), outros consideram os resultados sociais e ambientais igualmente importantes e intrinsecamente conectados (CORBERA; PASCUAL, 2012).

Por um lado, alguns argumentam que não há evidências do tipo de 'ganha-ganha' que motivaria a combinação da redução da pobreza com as metas de conservação nos programas de PSA, de modo que os PSA não deveriam ter objetivos de redução da pobreza como prioridade (SAMII et al., 2014). Por outro lado, desconsiderar inteiramente aspectos sociais no desenho e implementação do PSA pode prejudicar a legitimidade e a credibilidade dos esquemas, correndo o risco de comprometer a provisão de serviços ambientais a longo prazo (CORBERA; PASCUAL, 2012; HALPERN et al., 2013).

Alguns autores afirmam que os esquemas de PSA podem até induzir efeitos comportamentais adversos (ALPIZAR et al., 2014; MURADIAN et al.,

2013; PASCUAL et al., 2010). Alpızar e colaboradores (2013) afirmam que orientar pagamento visando a adicionalidade máxima pode levar à exclusão de proprietários de terras já em conformidade, eliminando motivações intrínsecas devido a percepções de injustiça. Isso pode se tornar um perigo sistêmico para o PSA, ameaçando sua aceitação local e introduzindo incentivos perversos que também se tornam uma ameaça para a eficiência a longo prazo da intervenção. Por outro lado, as percepções locais de justiça na distribuição dos benefícios do PSA têm sido associadas a uma maior credibilidade, eficácia e apoio político do esquema e podem ser ainda mais importantes para o sucesso de um esquema do que o valor real pago pelo programa (PORRAS et al., 2013). Por exemplo, Gross-Camp e coautores (2012) analisaram um estudo de caso de PSA em um parque nacional em Ruanda e descobriram que a eficácia do programa de PSA estava relacionada positivamente com percepções de legitimidade e justiça. Nesse caso, qualquer ganho de eficiência provavelmente seria de curto prazo não for considerado justo pelos participantes (GROSS- CAMP et al., 2012).

Sob essa perspectiva, existe uma mudança em curso nos programas de PSA, particularmente na América Latina, no sentido de buscar uma abordagem mais focada na distribuição social de custos e benefícios (MUÑOZ-PIÑA et al., 2008; PAGIOLA, 2008). Por exemplo, o esquema pioneiro de PSA para conservação de florestas da Costa Rica passou a abordar as questões sociais do programa que se originaram porque grandes proprietários de terras, altamente instruídos, dominavam os esquemas (PORRAS et al., 2008). Nesse caso, a participação em áreas com baixo índice de desenvolvimento social começou a ser priorizada, eliminando a exigência do título da terra que excluía muitos agricultores pobres do acesso ao benefício (PASCUAL et al., 2014).

Da mesma forma, uma avaliação do programa nacional de PSA do México constatou que 78% dos pagamentos foram direcionados a proprietários que vivem em centros populacionais com níveis altos ou muito altos de marginalização (MUÑOZ-PIÑA et al., 2008).

O programa de incentivos “SocioPáramo” do Equador é outro exemplo de considerar aspectos sociais no planejamento do PSA. Estabelecido em 2009, o esquema prioriza os locais com base na ameaça de desmatamento e sua importância relativa em termos de armazenamento de carbono, regulação

hidrológica e conservação da biodiversidade. No entanto, o esquema também usa os níveis de pobreza rural para definir áreas prioritárias, favorecendo a alocação de recursos entre comunidades indígenas e diminuindo os pagamentos à medida que o tamanho da terra do participante aumenta, para reduzir o comportamento de busca por renda extra por grandes e influentes proprietários de terra (BREMER; FARLEY; LOPEZ-CARR, 2014).

No entanto, existem desafios consideráveis para integrar as dimensões sociais no planejamento de PSA. Envolver as partes interessadas nas negociações e na gestão de conflitos aumenta os custos e as complexidades da conservação, o que atrasa as decisões nas quais as ações são urgentes ou o dinheiro precisa ser desembolsado rapidamente. Além disso, os custos de transação aumentam com a inclusão de proprietários mais pobres (como geralmente possuem propriedades menores) (LANDELL-MILLS; PORRAS, 2002). Portanto, é necessário determinar se e em que medida os aspectos sociais podem melhorar a robustez dos resultados da conservação (PASCUAL et al., 2014) já que, em muitos casos, a inclusão das variáveis sociais como critérios de priorização pode prejudicar o resultado do PSA em termos de eficácia.

5.3 INFORMAÇÕES ESPACIAIS APRIMORAM A EFICÁCIA DE ESQUEMAS