CAPÍTULO 2 AVALIAÇÃO DE EFICÁCIA E ADICIONALIDADE EM PROGRAMAS DE
2.1 AVALIAÇÕES DE EFICÁCIA EM PROGRAMAS DE PSA
No início de sua implementação, o PSA foi considerado uma inovação importante porque lidava diretamente com a realidade de que a conservação está longe de ser sempre uma situação “ganha-ganha”. De fato, em muitos casos, as atividades desejáveis do ponto de vista da sociedade são pouco atraentes para os agricultores, madeireiros, pescadores e outros atores que gerenciam os ecossistemas diretamente.
Nesse contexto, esse instrumento de mercado pretende abordar interesses conflitantes por meio de compensações, o que pode ser uma maneira mais eficiente6 de alcançar a conservação quando comparadas à alternativas de comando e controle (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; WUNDER, 2007; WUNDER; ENGEL; PAGIOLA, 2008). No entanto, apesar de ter se tornado globalmente uma estratégia complementar às estratégias de conservação existentes, como áreas protegidas (KARSENTY; EZZINE-DE-BLAS, 2016; SCHOMERS; MATZDORF, 2013), em muitos casos a contribuição efetiva do PSA para a conservação dos ecossistemas é desconhecida (PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010).
De fato, apesar de uma aplicação extensiva do instrumento nas últimas décadas – que representa mais de 550 programas ativos em todo o mundo e estimados US$ 36 a US$ 42 bilhões em transações anuais (SALZMAN et al., 2018) - evidências empíricas sobre a sua eficácia são escassas, devido à
6 Uma alocação eficiente de recursos ocorre quando nenhum indivíduo consegue aumentar seu bem-estar sem que seja reduzido o bem-estar de outro indivíduo (PINDYCK; RUBINFELD, 2006). Uma política, programa ou projeto é ótimo ou eficiente em um sentido econômico, se maximizar os benefícios líquidos para a sociedade. Assim, para ser considerado eficiente em um sentido estrito, um programa de PSA precisaria direcionar seus fundos para que o valor presente líquido das mudanças resultantes em todos os fluxos de serviços ecossistêmicos fosse maximizado para o orçamento dado. Tal maximização exigiria levar em conta as mudanças no bem-estar associadas a todos os serviços ecossistêmicos afetados pelo programa de PSA, não apenas aqueles associados ao (s) serviço (s) alvo (s). Em um sentido menos estrito, a eficiência poderia ser definida em relação a apenas o valor (líquido presente) das mudanças no (s) serviço (s) específico (s) cuja provisão o programa procura promover. Neste caso, no entanto, deve-se ser explícito sobre este foco seletivo, a fim de evitar interpretações enganosas e se referir ao programa como eficiente com relação a esse serviço específico, em vez de simplesmente “eficiente” (KROEGER, 2013).
ausência de rigorosas avaliações de impacto (ARMSWORTH et al., 2012; BÖRNER et al., 2017; ENGEL, 2016; EZZINE-DE-BLAS et al., 2016; NAEEM et al., 2015).
Um dos desafios das avaliações de eficácia do PSA é diferenciar resultados gerados a partir das ações do programa dos resultados gerados por outros fatores (ex.: legislação ambiental, padrões de crescimento econômico e de uso dos recursos naturais) (LE VELLY; DUTILLY, 2016). Deste modo, para distinguir os resultados causados pelas intervenções do PSA dentre outros fatores, é necessário utilizar uma abordagem contrafactual capaz de inferir causalidade às intervenções (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; LE VELLY; DUTILLY, 2016; WUNDER, 2015).
Assim, a eficácia ambiental é definida como a mudança na provisão dos serviços induzidos pelo programa, comparado a um evento contrafactual não observado, ou seja, o que aconteceria na ausência da intervenção do PSA (BÖRNER et al., 2017; PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010). Já a medida de custo-eficácia7 leva em conta os custos e impactos de diferentes
alternativas, possibilitando escolher aquelas que fornecem os melhores resultados para determinado orçamento ou que minimiza os custos para determinado objetivo (LEVIN, 1983). Em outras palavras, para ser custo-eficaz, uma política deve alcançar o mesmo nível de benefícios ambientais a um custo menor do que políticas alternativas.
Ferraro e Pattanayak (2006) apontam para o problema básico na avaliação do sucesso de programas que não possuem um contrafactual, comparando um resultado entre as propriedades que participam de um esquema e as que não participam. Como a participação não é aleatoriamente designada entre as propriedades, os fatores que determinam se um proprietário decide participar de um PSA também podem determinar o resultado do interesse. Por exemplo, se uma floresta estiver longe de estradas e em encostas íngremes, é improvável que seja adequada para a conversão na agricultura. Isso pode
7 Isso contrasta com uma solução economicamente eficiente, já que, embora a eficiência maximize o bem-estar social relacionado ao objetivo de conservação, em muitos casos os orçamentos limitados impedem uma política totalmente eficiente (BÖRNER et al., 2017; DUKE; DUNDAS; MESSER, 2013; LEWIS et al., 2011). Ou seja, embora um programa eficiente seja sempre custo-eficaz, um programa custo-eficaz não é necessariamente eficiente (KROEGER, 2013).
determinar se o proprietário se inscreve no PSA e também se a floresta seria derrubada na ausência do programa. Assim, uma comparação das taxas médias de desmatamento dentro e fora do esquema de PSA, sem um grupo controle, produz uma estimativa tendenciosa do efeito do tratamento '' participar de um PSA '' devido a esse problema de endogeneidade (FERRARO; PATTANAYAK, 2006; HANLEY; WHITE, 2014).
No entanto, poucas avaliações de impacto de PSA incorporam esse tipo de abordagem contrafactual e ex-ante (PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010; SALZMAN et al., 2018; WUNDER; ENGEL; PAGIOLA, 2008). Por exemplo, Borner e colaboradores (2017) sintetizaram estudos sobre a eficácia dos pagamentos por serviços ambientais para alcançar objetivos ambientais e descobriram que poucas avaliações de impacto baseadas em contrafactual foram realizadas, concentrados em um pequeno número de países (ex: Costa Rica, México).
Ademais, Calvet-Mir e colaboradores (2015) e Grima e colaboradores (2016) analisaram avaliações de impacto em diferentes regiões do mundo e verificaram que poucos estudos usaram grupos de controle de áreas não- participantes do PSA para explicar fatores biofísicos, socioeconômicos, políticos ou institucionais que podem estar influenciando o desempenho do PSA. Isso dificulta a avaliação da adicionalidade, ou seja, o resultado de um programa além do que teria ocorrido na sua ausência (ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; PAGIOLA; HONEY-ROSÉS; FREIRE-GONZÁLEZ, 2016).
Deste modo, embora os estudos de caso ilustrem muitos aspectos promissores do PSA, ainda não se compreende completamente as condições sob as quais o PSA tem impactos ambientais positivos ou sua relação custo- benefício (PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010). Alternativamente, se mais programas de PSA fossem planejados no início com a intenção de avaliar sua eficácia, com uma documentação cuidadosa do contexto e dos elementos do projeto, o conhecimento sobre programas eficazes de PSA seria ampliado e organizações governamentais e não-governamentais poderiam usar os resultados das avaliações para focar seus orçamentos limitados nos programas mais eficazes (BÖRNER et al., 2016; FERRARO; PATTANAYAK, 2006; PATTANAYAK; WUNDER; FERRARO, 2010).
2.2 ADICIONALIDADE, SELEÇÃO ADVERSA E COMPENSAÇÃO