Ao Estado foram atribuídas funções sortidas, as quais demandam um número extenso de atos a serem praticados com o objetivo de atingir sua finalidade. São exemplos de possíveis atos a criação de leis (atribuição típica do Poder Legislativo), atos de governo (atribuição típica do Poder Executivo), eleições e referendos, regulamentos (atribuição atípica dos três Poderes, ainda que em diferentes níveis), aos administrativos (atribuição típica do Poder Executivo), contratos administrativos e outros contratos públicos, atos jurisdicionais (atribuição típica do Poder Judiciário) e outros. Todos esses atos se englobam em um único conjunto chamado de atos jurídicos-públicos133.
Os atos típicos ou atípicos que podem ou devem ser praticados pelo Poder Executivo são feitos por meio de seus agentes públicos, em especial o agente político.
Agentes políticos são aqueles titulares de cargos estruturantes da organização política do país, o que forma a estrutura fundamental do Poder e, por certo, constituem a vontade superior do Estado. Em razão daí, o vínculo jurídico, em regra, é de natureza política. Podem ser nomeados, contudo, na maioria das vezes, são escolhidos por eleição popular, não havendo necessidade de qualificação técnica para tal134.
Os agentes políticos, quando vinculados ao Poder Executivo, estão imbuídos tanto no Governo do país quanto na Administração Pública, e tais expressões não podem se confundir. Governo tem natureza política e possui a atribuição de formular as políticas públicas, tendo como características a independência e discricionariedade; ao passo que a Administração Pública caracteriza-se pela execução das decisões governamentais, agindo de
133 PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos ato de governo pela jurisdição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 167.
maneira técnica e neutra135. Dessa feita, os agente políticos, ao executar a função
governamental-normativa, incorrem na prática de dois atos distintos, quais sejam, atos de governo e ato administrativo.
De antemão, é necessário fazer uma breve anotação: Todo ato praticado pela Administração Pública, mais especificação pelo Poder Executivo, no exercício da função administrativa, seja regido pelo direito público ou direito privado, é conceituado como ato da administração, por respeito ao princípio da impessoalidade. Portanto, o ato feito é atribuído à Administração, não à pessoa que o fez136.
Esse ato da administração praticado é subdivido em: ato ajurídico e ato jurídico. Ato ajurídico são aqueles fatos administrativos, que não decorrem da expressão de vontade do agentes e não preordenam a produção de efeito jurídico. Por outro lado, os atos jurídico são aqueles que requerem a expressão de vontade do agente e é feito com o intuito de produção de efeito jurídicos. Assim, são emanações de vontade, juízo ou conhecimento do Estado orientado à obtenção de fim determinado e certo137. O ato jurídico será privado se
praticado sob o regime do direito privado; se for praticado sob o regime do direito público, será ato administrativo138.
Feita essa diferenciação, poder-se-á estudar com um pouco mais de profundidade o que são atos administrativo e atos de governo.
Atos administrativos, que será de competência vinculada ou competência discricionária, são a concretização das funções da Administração Pública, é o meio instrumental de pôr em prática o ato de governo139. Dessa forma, conceitua-se como
A manifestação unilateral de vontade emanada de autoridade investida em prerrogativas estatais que, amparada pelo atributos decorrentes do regime jurídico de direito público, destina-se a produção de efeitos jurídicos e sujeita-se a controle judicial140.
A segunda espécie, de outro modo, chamada de atos políticos, em conformidade com a definição apresentada por José dos Santos Carvalho Filho, são aqueles realizados por
135 ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017, p. 6.
136 MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 333. 137 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 109-110. 138 MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 333.
139 CARLIN, Volnei Ivo. Manual de direito administrativo: Doutrina e Jurisprudência. 4. ed. Florianópolis: Conceito Editorial, 2007, p. 122.
140 ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017, p. 352.
agentes públicos políticos no uso da competência que lhes é dada por meio da CRFB. Não são, propriamente falando, de atos administrativos; ao contrário, dir-se-ia, de maneira mais apropriada, que são atos de governo. Como são realizados pela competência constitucionalmente definida, seu fundamento, em última análise, é a constituição e, disso se segue, não possuem parâmetros prévios de controle. Daí se segue que tais atos são dotados de grande discricionariedade, dando-lhes uma série de possibilidades a serem tomadas pelos governantes141.
José dos Santos Carvalho, nessa toada, traz exemplos de atos políticos:
Como exemplo desses atos, temos o ato de indulto, da competência do Presidente da República (art. 84, XII, CF); o ato de permissão da mesma autoridade, para que forças estrangeiras transitem pelo território nacional (art. 84, XXII, CF) Em relação ao Congresso Nacional, exemplificamos com o ato pelo qual é concedida autorização ao Presidente da República para se ausentar do país (art. 49, III, CF). Todos esses são considerados atos políticos, porque seus motivos residem na esfera exclusiva da autoridade competente para praticá-los142.
Materialmente, continua José dos Santos Carvalho Filho, os atos políticos são os atos que definem as políticas públicas, além de definirem as diretrizes e a estratégias que serão tomadas pelo Poder Público143. Logo, compreende-se que há os atos estritamente
políticos e os atos de governo.
Quanto a estes, Palu assim os define:
Atos de governo, que são aqueles em que os exercentes da função governativa imprimem fins à gestão pública, em face dos fins dos Estado, as opções de políticas públicas e orçamentárias e a direção geral da política estatal; consubstanciam -se em atos jurídicos-constitucionais144.
Importa ressaltar, também, que no núcleo do ato de governo encontram-se múltiplos endereços políticos. Se provém da lei, chama-se endereço político maior; se advém das funções administrativas e regulamentares, de endereço político menor. Diferença entre ambos é acerca do tipo de controle possível: cabe controle de constitucionalidade em relação ao endereço político maior, porquanto a lei é a expressão do ato de governo; já em relação
141 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2015. p. 1058.
142 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2015. p. 1058.
143 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2015. p. 1059.
144 PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos ato de governo pela jurisdição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 164.
ao endereço político menor, recai o controle de conformidade, porque advindo da função administrativa e regulatória145.
Em se tratando de federação há ainda uma última especificação quanto ao endereço político contido no ato cujo conteúdo se relacionada ao âmbito de sua atuação. Assim, tem-se o endereço político central, quando emanado por autoridade central, de âmbito nacional; e endereço político local, quando emanado por autoridade regional (em esfera estadual) ou local (em esfera municipal)146.
São exemplos, portanto, de atos de governo menor, pois tem caráter administrativo, e local, porque de órbita estadual ou municipal: ampliação do número de vagas para internação de adolescentes; criação de programa de atendimento a portadores de deficiência sensorial ou mental deficientes, tendo em vista o valor do Ensino; vedação do lançamento de esgotos sanitários em curso d’água, com a determinação de providência a evitar esse mal, construindo obras adequadas; obrigação de fornecer água em condições satisfatórias à população com a decorrente construção das estações de tratamento; consecução de exames de suplência, com a determinação de datas para realização; determinação do comprimento real e na fiscalização efetiva de normas para a ocupação do solo147.
Com base nisso, constata-se que as políticas públicas podem ser estabelecidas pela própria Constituição da República Federativa do Brasil ou por lei infraconstitucionais, as quais irão impor a consecução de determinado fim, cabendo ao Administrador Pública tão- somente exteriorizá-las por meio de instrumentos específicos de concretização148.
Política pública, embora se tenham diferentes conceitos e métodos de abordagem, é a amálgama entre a ação do governo e a análise de tais ações. E, por consequência lógica dessa análise, a propositura de alterações no decorrer das ações. De todos os modos, política pública “caracteriza-se como um estágio em que governos democráticos identificam seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações, que causarão resultados ou mudanças no mundo real”149.
145 PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos ato de governo pela jurisdição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 165
146 PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos ato de governo pela jurisdição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 165.
147 PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos ato de governo pela jurisdição. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 166
148 MOREIRA, João Batista Gomes. Direito administrativo: da rigidez autoritária à flexibilização democrática. Belo Horizonte: Fórum, 2005, p. 267.
149 EMERIQUE, Lilian Balmant; FIGUEIRA, Luiz Eduardo; BRITTES, Glauber. Direito e políticas públicas: um diálogo necessário. Revista Direito e Justiça, [s.l.], v. 16, n. 26, p. 62-79, mai. 2016. Disponível em:
Importante ressaltar, também, que a identificação de um propósito pelo governo e sua atuação, seja positiva (atitude comissiva) ou negativa (atitude omissiva) não representam, necessariamente, o interesse público primário ou o progresso, eis que têm tanto a faceta de surgir como resposta para um exigência, quanto de ser o próprio problema. Em síntese, “nem sempre há um problema para resolver quando existe uma política pública, da mesma maneira que nem sempre existe uma política pública para resolver cada problema”150.
De qualquer modo, independente se se configura como solução ou como problema, política pública é a intervenção estatal na sociedade, instrumentalizado por execuções de programas políticos, com o fito de assegurar oportunidade de igualdade material aos cidadãos, oferecendo, dessa maneira, condições dignas de existência à toda pessoa151.
São exemplos de política pública constitucionais: política de desenvolvimento urbano, de competência municipal, prevista no art. 182, que demandam organizar o pleno desenvolvimento das funções sociais municipais; política agrícola, fundiária e reforma agrária, consagrada nos art. 184 e seguintes, a qual demanda tornar efetiva a função social da propriedade rural; política social e econômica, prevista no art. 186, que visa a redução dos riscos de doenças, bem como acesso universal e igualitário às ações e serviços públicos152.
Portanto, verifica-se que ao agente político, vinculado ao Poder Executivo, lhe competirá exarar duas espécies de ato: atos políticos, ou mais precisamente atos de governo quando atuar materialmente na delimitação de políticas pública, e atos administrativos. Ambos igualmente discricionários, por conseguinte, se faz imperioso estudar tal instituto.