ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PÚBLICA E IMPROBIDADE

Pretende-se aqui estabelecer uma característica dos diversos atos de improbidade administrativa. São três as modalidades caracterizadas na Lei n.8.429/92. Essa mesma lei pressupõe a possibilidade de sua incidência.

Consideram-se, portanto, relevantes dois aspectos: a concepção de Administração Pública adotada e a extensão dos efeitos dos atos de improbidade.

Administração Pública não é simplesmente vista sob a primeira concepção como conjunto orgânico. Ela se constrói na incidência produtiva na disciplina das relações sociais. É, portanto um complexo orgânico que se apresenta a uma atividade material.

As condutas tidas como ímprobas na sociedade refletem na análise suposta de improbidade administrativa, ou seja: toda conduta que coloca em risco a restauração da regularidade administrativa quando essa apresenta ilegalidades ocorridas internas corporis, passam a ser um problema de toda a sociedade. Outro aspecto sugere que o ato de improbidade administrativa tem que ser observado como um obstáculo à eficácia constitucional, no âmbito da organização dos serviços públicos. É uma agressão aos princípios e parâmetros constitucionais nos seus aspectos morais e materiais, onde existe a ordem jurídica estabelecida.

Atos que investem contra os princípios e regras constitucionais tendem a uma à epidemia quando recorrentes e, geram desconfiança generalizada nos serviços prestados à sociedade, maculando os direitos republicanos.

Juridicamente os atos de improbidade administrativa, devem ser tratados observando-se dois aspectos:

i) Se não coibidos o surgimento na área da administração, os atos de improbidade administrativa não se restringem ao direito administrativo ou civil, mas nos direitos da coletividade.

93 ii) São considerados ilícitos pluriofensivos, no entanto o impacto de seus efeitos deve ser analisado frente aos princípios e regras constitucionais, pois daí se emana a validade das demais normas que recebem o seu impacto. 142

5.2.ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Improbidade administrativa decorre da inobservância de um dever; quando não se exerce a função pública com objetivos públicos.

Os direitos republicanos devem respaldar o serviço público. Os artigos 4º e 11 da Lei n.8.429/92 conduzem a essa direção quando no artigo 4º atribui aos agentes públicos o dever de velar pela observância dos princípios constitucionais da Administração Pública e, no artigo 11 define que a violação de deveres funcionais implica atentando contra aqueles princípios.

Toda conduta que busca benefícios privados pecuniários ou de prestígio foge aos deveres formais e geram atos de improbidade administrativa. Nega-se, tal conduta, os valores morais: lealdade e honestidade que devem nortear a prestação dos serviços públicos.

Essa leitura da improbidade administrativa apresenta-se no campo axiológico da questão.

Leitura etimológica- Tornou-se comum em obras que discorrem sobre atos de improbidade administrativa, iniciar o texto definindo improbidade como derivação do latim improbitas, falta de improbidade e honradez. Isso ocorre pela hesitação conceitual entre o Direito com o axiológico e o deontológico.

Pode-se citar Plácido e Silva, Improbidade “deriva do latim “improbitas” (má qualidade, imoralidade, malícia), juridicamente, liga-se ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, má conduta, má índole, mau caráter. Desse modo, improbidade revela a qualidade do homem que não procede bem, por não ser honesto que age indignamente,

142 _{“ser o direito e, sobretudo, a Constituição, têm a sua eficácia condicionada pelos fatos concretos da}

vida, não se afigura possível que a interpretação faça deles tabula rasa.” HESSE, Konrad. A força normativa da constituição. In: Temas fundamentais de direito constitucional/Konrad Hesse; textos selecionados e traduzidos por Carlos dos Santos Almeida, Gilmar Mendes, Inocêncio Mártires Coelho. – São Paulo: Saraiva, 2009.

94 por não ter caráter, que não atua com decência, por ser imoral. Improbidade é a qualidade do ímprobo. E ímprobo é o mau moralmente, é o incorreto, o transgressor das regras da lei e da moral. Para os romanos a improbidade impunha a ausência de “existimatis”, que atribui aos homens o bom conceito. E sem a “existimatis”, os homens se convertem em “homines intestadiles”, tornando-se inábeis, portanto, sem capacidade ou idoneidade para prática de certos atos.”143

Citando o douto José Afonso da Silva, parte-se do conceito etimológico na definição de probidade como imoralidade administrativa. Seria, nesse sentido, a improbidade uma imoralidade administrativa qualificada: “A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela constituição. [...] Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem.”144

Esse conceito limita o aspecto da improbidade administrativa quanto às hipóteses de enriquecimento ilícito e dano ao erário, não alcançando todo o aspecto da improbidade administrativa.

O direito brasileiro concebido pela Constituição da República de 1988 e, depois a Lei n.8.429/92, apresenta aspecto bem mais amplo que vai além da simples desonestidade ou a ruptura de valores.

O artigo 11 da citada lei prevê a modalidade de ato de improbidade que não precisa de nenhum desses resultados para se caracterizar (artigo 21, I).

Imoralidade- A improbidade já existe na incontinência funcional do agente público, que indevidamente, deixa de praticar ato de oficio.

Embora, a Imoralidade e Improbidade venham do mesmo tronco não significam a mesma coisa. A imoralidade é o oposto da moralidade, que é um dos princípios constitucionais, a improbidade surge como o contrário não de um princípio, mas de um conjunto coordenado dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência apresentados na Lei n. 8.429/92.

Ilegalidade- Toda improbidade é um ato ilegal, mas nem todo ato ilegal possui a carga de negatividade inerente ao ato de improbidade.145

143 _{SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. Rio de Janeiro: Forense, 1987. V.3.p.799.}

144 _{SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 17. Ed. São Paulo: Malheiros, 2000.}

P.649.

145 _{Nesse sentido: OSÓRIO, Fábio Medina. Teoria da improbidade administrativa: má gestão pública:}

95 Não se nega, portanto que o ato de improbidade adquire relevância quando se quebra a legalidade.

Ilícito penal- A improbidade administrativa pode coexistir com várias modalidades de ilícitos penais, mas não é na essência um deles.

Ilícito administrativo- Já dissemos que a improbidade administrativa é um ilícito pluriofencivo, por agredir pessoas jurídicas públicas e privadas, pessoas naturais, categorias políticas, deveres sociais e valores. Sendo assim o ato de improbidade é muito mais que uma irregularidade administrativa. Considera-se o espaço administrativo reduzido para comportar a versatilidade exteriorizada com seu aspecto danoso.

É verdade que o espaço administrativo é a sede da eclosão, mas o alvo da improbidade vai além do interesse público secundário, destina-se ao interesse público primário ou interesse social.

Desvio de poder- Considera-se uma anomalia o exercício desvirtuado da atividade administrativa no âmbito público, quando esse exercício busca proveito próprio ou de terceiros.

Pode-se concluir que a improbidade administrativa dentro de várias perspectivas viola deveres negando assim valores e ofendendo a legalidade, pois sendo considerada imoral como infração disciplinar e ilícito penal, civil e político-administrativo agride bens jurídicos diversos.