Quando da ascensão de partidos de esquerda às prefeituras, no fim da década de 80, era inevitável acreditar que instrumentos urbanísticos do Estatuto das Cidades pudessem exercer a mesma função reguladora para a qual foram criados, e transformar o Estado em promotor de uma ordem inversa, de distribuição das riquezas e de justiça social. Porém, a verdade escondida era a de que dificilmente eles poderiam, por si só, alterar o equilíbrio de forças e alavancar a Reforma Urbana e a redemocratização do acesso à terra. Os treze anos, que se levou para que os artigos da constituição fossem tão somente regulamentados em uma lei definitiva – o Estatuto das Cidades – já foi um sinal inequívoco de que a esperada inversão da lógica não ocorreria tão facilmente.
Porém, seria incorreto dizer que a política urbana brasileira não tenha logrado, nas últimas décadas, alguns avanços. Santo André e Porto Alegre, beneficiados pela continuidade de gestão por mais de um mandato8, experimentaram com certa efetividade alguns dos instrumentos urbanísticos, para a regularização fundiária ou a delimitação de ZEIS. No que tange à política para favelas, a ideia da erradicação total (e expulsão sistemática) deu lugar, em muitos municípios e nos programas federais, a políticas de incorporação à cidade por meio de sua urbanização. Esforços para uma regularização fundiária mais ampla foram às vezes promovidos, e equipamentos de educação e saúde foram implantados em algumas cidades, em áreas pobres de periferia.
A criação do Ministério das Cidades, em 2002, e as ações dele decorrentes, como a implantação do Conselho das Cidades (com participação dos movimentos populares), a criação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e a estruturação de uma política de financiamento envolvendo municípios e estados, significaram outro avanço importante na luta pela reforma urbana no Brasil. Recentemente, políticas de desenvolvimento federais – mesmo que criticáveis em muitos aspectos –
7 Ao contrário dos países centrais, Brasil viveu uma espécie de Estado de “deixe-estar” social, não só porque deixar a população à própria sorte era a melhor forma de não encarecer os custos da força de trabalho, mas também porque se tratava de um Estado promotor do “laissez-faire” (deixe-estar), ou seja, da livre iniciativa e dos interesses empresariais.
incluíram no seu rol de investimentos a questão dos assentamentos precários e da habitação social. A possibilidade de incorporação dos instrumentos do Estatuto da Cidade nos Planos Diretores municipais, mesmo que ensejando disputas políticas duras nos municípios, e mesmo que sendo as vezes vista, pelo campo de esquerda, como otimismo exagerado, ao menos trouxe a discussão da reforma urbana para a agenda política dos municípios.
Mas, há de se convir que tudo isto foi, pelo menos até agora, de pouca efetividade. De maneira geral, o quadro urbano brasileiro continua ainda trágico e inalterado: as grandes metrópoles têm em média quase metade de sua população vivendo em condições precárias, seja em favelas, loteamentos irregulares, cortiços ou mesmo na rua. Essa porcentagem não diminuiu, ao contrário, as periferias pobres continuam crescendo mais do que a média. Os centros das cidades, em compensação, estão se esvaziando, e sobram imóveis desocupados, que não cumprem a função social da propriedade urbana, por mais que exista o Estatuto da Cidade. Hoje no Brasil o número de imóveis vazios chega a 6 milhões de moradias (para um déficit de 8 milhões!). Em todo o país, as áreas de proteção ambiental estão tomadas por ocupações precárias de alta densidade habitacional, já que não restam aos pobres outras alternativas face à falta de oferta de moradias, seja pelo Estado ou pelo mercado. A porcentagem de domicílios sem saneamento ainda é significativa até mesmo nas metrópoles, onde o transporte público precário consome horas e horas dos trabalhadores mais pobres. Enchentes e desmoronamentos são comuns, e a irregularidade fundiária na cidade informal parece ser insolúvel. Em inúmeras cidades, continuam os processos autoritários de expulsão da população pobre para a periferia quase sempre em ações capitaneadas pelas prefeituras, em sintonia com o mercado. Nesse cenário, as leis parecem ser de muito pouco efeito.
As experiências de gestões “democráticas e participativas” das últimas décadas, utilizando-se dos instrumentos do Estatuto da Cidade poderiam ser vistas como um caminho de planejamento urbano desejado para a reversão da injustiça urbana no Brasil. Porém, elas ainda não levaram a transformações mais consistentes. Em que pese a luta dos movimentos populares e de muitos grupos organizados da sociedade civil, tais avanços parecem não ser suficientes para gerar as profundas transformações econômicas, políticas, sociais e culturais necessárias para a Reforma Urbana.
Uma das razões possíveis dessa dificuldade pode estar no fato de que os grupos de técnicos que participam dessas gestões com intenções absolutamente verdadeiras de promover mudanças estruturais na cidade, se defrontaram, ao assumir as prefeituras a partir dos anos 90, com uma máquina de governo afundada na tradição de procedimentos centralizadores, autoritários e ineficazes de um urbanismo funcionalista e burocrático, que havia se consolidado durante os anos da ditadura militar e que perdurava nas décadas seguintes. Uma máquina aperfeiçoada durante séculos não para ser “pública”, mas sim para desarticular e dificultar qualquer tentativa de transformação da lógica de produção do espaço urbano desigual.
O aparato municipal de gestão urbana é quase sempre fragmentado, compartimentado pelas disputas internas de poder, abalado pelos projetos políticos pessoais, pela corrupção e pelo clientelismo, distante da população e de suas reivindicações, e praticamente ineficaz – quando não conivente por alimentar- se da desigualdade – para promover alguma transformação social mais significativa nas cidades. Os governos de esquerda ficaram não raramente engessados nas dinâmicas restritivas da administração, afogados pelo ritmo alucinante das demandas emergenciais, cerceados pela suposta restrição financeira para investimentos sociais (que na verdade é decorrente da falta de uma decisão política de se inverter de vez as prioridades de investimentos), obcecados pela chamada “governabilidade”, e preocupados em manter uma imagem eleitoral palatável e pouco radical junto às classes médias e altas.
Some-se a isso o fato de que a recondução ao poder, após curtas gestões da esquerda, de políticos identificados com os setores mais atrasados, arcaicos e clientelistas de nossas elites, desmantelava todo e qualquer avanço conseguido pelo governo anterior. Por fim, há de se lembrar que frente a problemas estruturais do capitalismo, e mais especificamente do subdesenvolvimento, é difícil esperar que apenas
políticas públicas mais “democráticas” sejam suficientes para resolvê-los, por mais que essa seja a vontade legítima de setores sociais progressistas.