Das bases do nacionalismo econômico à sua consolidação após a “Segunda Guerra de Independência”: de 1789 a

Entre a posse de George Washington como presidente dos Estados Unidos e a instituição da lei tarifária de 1816, foram escassos os investimentos estrangeiros – principalmente os diretos – realizados no país e, conseqüentemente, poucas as normas (como a relativa à participação acionária no “Bank of the United States”) criadas para regulamentá- los. Ainda assim, como mencionado acima, tal período é relevante para esta tese em razão de nele terem sido estabelecidas algumas diretrizes que ajudam a explicar o nacionalismo econômico nos EUA. Entre estas estão as implementadas já no primeiro governo federal criado com base na Constituição Americana e as contidas na obra teórica e política de Alexander Hamilton, nas crescentes tarifas de importação e nas leis sobre navegação então instituídas, bem como em discursos presidenciais rotineiros (como as Mensagens Anuais ao Congresso) ou extraordinários, como o famoso “Farewell Address” de George Washington156_.

Além disso, esse período também foi marcado por normas relacionadas a conflitos (diplomáticos ou militares) que tiveram o efeito de beneficiar agentes econômicos norte-americanos, embora não tivessem sido inicialmente criadas para esse objetivo – é o caso dos “Alien and Sedition Acts”, do “Embargo Act” e do “Non Intercourse Act”, entre outros instituídos no âmbito de tensões políticas com a França e a Inglaterra. Na análise dos importação e ao controle de atividades estrangeiras durante esse período em que foram lançadas as bases para o desenvolvimento dos Estados Unidos.

156 _{O nacionalismo que Washington traria para sua Administração pode ser exemplificado por um fato} sintomático do seu primeiro dia no cargo de presidente dos Estados Unidos: o de que havia encomendado para a ocasião, e fez questão de que o povo soubesse disso, um traje produzido no país e fabricado com tecido nacional. Segundo Eckes, “For his inaugural the first president ordered an American-made suit and through personal example established the practice of buying American goods first. At a time when fashion-conscious gentlemen wore European suits, he had one made of American cloth and expressed the hope that „it will not be a great while, before it will be unfashionable for a gentleman to appear in any other dress‟”. Vide ECKES, 1995, p. 15.

contextos de criação dessas e de outras normas, ficará evidente que os homens públicos que marcaram a experiência norte-americana entre 1789 e, aproximadamente, 1816 viam os temas econômicos como profundamente relacionados ao mundo da política interna e externa. Essa é uma das razões tanto para o título “All Œconomists, All Diplomats” de um estudo, aqui freqüentemente mencionado, que analisou a diplomacia econômica do período157, quanto para a menção – não tão necessária em fases futuras – de discursos políticos da época.

Dos eventos ocorridos entre 1789 e 1816, analisar-se-á em primeiro lugar a entrada em vigor da Constituição federal em razão não somente da sua antecedência cronológica com relação aos demais acontecimentos, mas também de sua relevância na estruturação de uma importante particularidade da diplomacia econômica norte-americana: nos Estados Unidos, a Constituição dividiu a competência para tratar de questões afetas ao comércio internacional entre os Poderes Executivo e Legislativo. De fato, a organização política dos EUA que entrou em vigor no início de 1789, prevê que cabe ao Congresso a instituição de impostos de importação e ao Presidente da República a assinatura de tratados e a implementação de leis.

Como observou o próprio Alexander Hamilton nos Artigos Federalistas, essa divisão de competências foi especificamente construída para diminuir a possibilidade de eventual influência estrangeira em assuntos atinentes às relações internacionais dos Estados Unidos. De fato, no “Federalist n. 75. The Treaty-Making Power of the Executive”, Hamilton alertou para alguns riscos que os EUA correriam se a competência para tratar de temas das relações econômicas internacionais do país fosse apenas alocada ao Presidente da República:

“An avaricious man might be tempted to betray the interests of the state to the acquisition of wealth. An ambitious man might make his own aggrandizement, by the aid of a foreign power, the price of his treachery to his constituents. The history of human conduct does not warrant that exalted opinion of human virtue which would make it wise in a nation to commit interests of so delicate and momentous a kind, as those which concern its intercourse with the rest of the world, to the sole disposal of a magistrate created and circumstanced as would be a President of the United States”158_.

157 _{FIELD, James A., Jr. 1789-1820: All Œconomists, All Diplomats. In: BECKER, William H. e WELLS,} Samuel F., Jr. (eds.). Economics and World Power: An Assessment of American Diplomacy Since 1789. Columbia University Press: New York, 1984, pp. 1-54. Doravante FIELD, 1984.

158 _{HAMILTON, Alexander. “Federalist n. 75. The Treaty-Making Power of the Executive. For the} Independent Journal”. In: HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. The Federalist Papers

(Essays written in 1787–88). Disponível em http://www.gutenberg.org/dirs/etext91/feder16.txt. Acesso em 20

Para os fins desta tese, o importante é salientar que a mencionada divisão de competências favoreceu sobremaneira o estabelecimento do protecionismo econômico nos Estados Unidos ao gerar, pelo menos, duas conseqüências. Uma foi a impossibilidade, por quase 150 anos, de o Poder Executivo garantir a terceiros países, em troca de abertura dos mercados destes, a redução dos impostos de importação159. A outra conseqüência foi, segundo Eckes, o benefício gerado a agentes econômicos domésticos – “[t]he slow-moving treaty implementation process gave the advantage to domestic producers and local interests, which would use their influence with Congress to amend or block ratification”160. Não foi à toa, portanto, que houve, como se demonstrará adiante, uma clara tendência no sentido de criação de tarifas protecionistas (e, quando surgiram, de leis nacionalistas sobre investimento estrangeiro) durante a fase de catch up da economia norte-americana.

Como ressaltou Walter McDougall, a adoção consciente de normas como as acima mencionadas, que buscavam manter os Estados Unidos livres de influências estrangeiras, decorreu não tanto da ação de líderes idealistas inspirados pelo que ficou depois conhecido como o “excepcionalismo”161 _{de seu país, mas, principalmente, da atuação de}

homens públicos realistas que haviam extraído de vários e difíceis embates domésticos e internacionais a compreensão de que a sobrevivência dos EUA e de sua inovadora experiência independente e republicana dependeria do que ocorresse no dia-a-dia do novo governo162. Posto de outra forma, as primeiras normas relativas à política externa dos EUA buscaram proteger o mais precioso bem pelo qual eles haviam, literalmente, lutado – a liberdade.

Concretamente, isso levou inúmeros líderes norte-americanos a adotar, direta ou indiretamente, o nacionalismo econômico em várias normas jurídicas e em várias

159 _{Como se verá no próximo capítulo, foi somente em 1934, com o “Reciprocal Trade Agreements Act”,} que o Presidente dos Estados Unidos passou a ter a capacidade de negociar a redução das tarifas norte- americanas em prol da abertura de mercados estrangeiros.

160 _{ECKES, 1995, p. 10.}

161 _{Para Walter McDougall, o termo “exceptionalism”, popularizado no livro de Max Lerner “America as a}

Civilization” (New York: Simon and Schuster, 1957) e considerado por alguns como um princípio permanente e imutável da política externa norte-americana, fornece uma idéia errônea sobre o que levou o país a adotar, àquela época, políticas nacionalistas como as acima mencionadas. Segundo McDougall, tais políticas foram então sabiamente implementadas não em razão da suposta superioridade da república norte-americana sobre as monarquias européias, mas para preservar a jovem nação da maciça influência internacional dos países do Velho Mundo. Vide as críticas daquele historiador ao “primeiro livro” do “Antigo Testamento” da política externa norte-americana em MCDOUGALL, 1997, p. 35-38.

162 _{Os líderes norte-americanos sabiam das dificuldades que os EUA teriam de enfrentar num mundo ainda} marcado pelo Antigo Regime. É famosa a frase que Benjamin Franklin proferiu nesse sentido em setembro de 1787, quando foram tornadas públicas as propostas da Convenção Constitucional, em resposta a uma senhora que indagava sobre a forma de Estado que o país assumiria: “A republic, madam, if you can keep it”. Vide ISAACSON, Walter. Benjamin Franklin: An American Life. New York: Simon & Schuster, 2004, p. 459.

declarações e documentos políticos naquela fase de “catch up” dos Estados Unidos. Entre tais homens públicos, o que mais influência teve sobre os temas de interesse desta tese – os atinentes às relações econômicas internacionais em geral, e aos investimentos estrangeiros em particular – foi, indubitavelmente, Alexander Hamilton.

A relevância de Hamilton para as relações econômicas internacionais é tão grande que Walter Russell Mead dá o nome desse “founding father” ao que considera a mais influente das quatro “escolas”163 _{de pensamento que atuaram (e ainda atuam) sobre a política}

externa norte-americana, a que se preocupa em fortalecer o comércio exterior e os investimentos dos Estados Unidos:

“Alexander‟s Hamilton name has been given to the school of foreign policy that sees the first task of the American government as promoting the health

of American enterprise at home and abroad. Hamiltonians have historically

attempted to ensure that the United States government supported the rights

of American merchants and investors and have been quick to understand

the importance of the British world order for American interests” (grifou- se)164_.

Considerando que um dos objetivos desta tese é justamente realçar a existência de uma importante regularidade na política dos Estados Unidos, o favorecimento dos investidores norte-americanos, não há como se deixar de analisar alguns aspectos da extensa obra do homem que a inaugurou. De fato, apesar de ter permanecido menos de seis anos como Secretário do Tesouro (de setembro de 1789 a janeiro de 1795), Hamilton implementou um amplo conjunto de medidas – conhecido à época como o “programa hamiltoniano” – que versou, entre outras questões, sobre bancos, moeda, tarifas e manufaturas, e que foi fundamental para os Estados Unidos por, no mínimo, duas razões: por ter sido mantido por um longo período (inclusive após a saída de Hamilton do poder) e por ter garantido o crescimento econômico e, em virtude disso, a estabilidade política num momento chave para aquela jovem nação. É essa a opinião de Louis Hacker sobre as conseqüências do programa hamiltoniano:

“What resulted was a period of unexampled business expansion, one of the greatest, in fact, the United States has had. Coming as it did at the beginning

163 _{As outras escolas e seus patronos são, respectivamente, a “jeffersoniana” (relacionada a Thomas} Jefferson), a “wilsoniana” (a Woodrow Wilson) e a “jacksoniana” (a Andrew Jackson). Entre os membros da escola “hamiltoniana” que tiveram importância para a política externa norte-americana ao longo da história, destacam-se Henry Clay, Daniel Webster, John Hay, Theodore Roosevelt, Henry Cabot Lodge, Dean Acheson e George Bush (pai). Vide MEAD, 2002, p. 87.

of its national career, it assured the success of the American political

establishment. The American nation was securely established” (grifou-

se)165_.

Das várias ações de Hamilton na economia norte-americana, as que mais interessam aqui são as relativas à sua defesa das indústrias, uma estratégia então audaciosa para um país de população e produção, na quase totalidade, rurais166. Nessa época em que os investimentos estrangeiros diretos eram praticamente inexistentes, e os de portfólio, quando ocorriam, eram direcionados principalmente a governos (e não ao setor privado), a forma mais imediata para se estimular a produção de bens manufaturados era a imposição de altas tarifas de importação. Destaque-se, assim, que, em julho de 1789, Hamilton, ainda como um membro do Congresso, trabalhou juntamente com James Madison para convencer seus pares a criarem duas leis que incentivassem a incipiente indústria dos Estados Unidos – então localizada quase que exclusivamente no norte do país – por meio da cobrança de imposto de importação e de taxas a serem pagas por agentes econômicos estrangeiros167.

De fato, a primeira dessas leis, simbolicamente datada de 4 de julho de 1789, estabeleceu as regras para o primeiro imposto a ser criado pela novo governo norte- americano168 e foi chamada por jornais da época, num reconhecimento imediato da sua importância, de “a segunda declaração da independência” dos Estados Unidos169_{. Uma razão}

para isso foi o fato de que ela, apesar de instaurar um imposto de importação com uma

165 _{HACKER, 1957, p. 39. Cabe mencionar que Louis Hacker, ex-professor de história econômica na} Universidade de Columbia, em Nova Iorque, será bastante citado nesse capítulo. Isso se deve ao fato de ele ter escrito tanto o já citado “American Capitalism: its Promise and Accomplishments” (1957) – um sintético, mas clássico, manual de história econômica dos EUA - quanto os dois volumes de “Major Documents in American Economic History”, em 1961. Destaque-se, assim, que as referências a “HACKER, 1961” dirão respeito às fontes primárias (em geral, leis federais) coligidas por esse professor.

166 _{Como demonstraria o primeiro censo dos Estados Unidos, que seria realizado em 1790, viviam na área} rural aproximadamente 95% da população do país (estimada então em 4 milhões de pessoas, excluídos os índios). Vide UNITED STATES OF AMERICA. First Census of the United States, 1790. Disponível em: http://www2.census.gov/prod2/decennial/documents/1790m-02.pdf. Acesso em: 05 mai. 2009.

167 _{Como se verá a seguir, com base na primeira dessas leis, “[d]uties were imposed to help the steel and}

paper mills of Pennsylvania, the brewers of New York and Philadelphia, the glass manufacturers of Maryland, the iron workers and rum distillers of New England. The by-products of the farmhouse were also aided by duties on nails, boots and shoes, and ready-made clothing”. Vide FAULKNER, 1960, p. 153.

168 _{Aliás, noutra demonstração da relevância dessa norma, a lei de 4 de julho de 1789 foi a segunda lei da} história do Congresso Americano e a primeira com conteúdo substantivo – a primeira legislatura federal norte- americana empossada sob a Constituição de 1787 já havia criado, em junho de 1789, a lei intitulada “An act to regulate the time and manner of administering certain oaths”. Vide UNITED STATES OF AMERICA. List of the Public Acts of Congress Contained in Volume First. UNITED STATES STATUTES AT LARGE. 1789- 1875, Volume I, p. xvii. Disponível em http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwsllink.html. Acesso em: 04 abr. 2009.

alíquota média relativamente baixa, aproximadamente 8,5%, declarava que os EUA passariam a proteger sua indústria170. Nos termos utilizados por Frank Taussig no seu já clássico e centenário “The Tariff History of the United States”, “The general range of duties was by no means such as would have been thought protective in later days; but the intention to protect was there”171 (grifou-se).

O “considerandum” dessa lei não deixa nenhuma margem para dúvida. Além de mencionar razões fiscais para a instituição da lei, ele apontou claramente para o núcleo da estratégia que, segundo Louis Hacker, seria seguida pelo país durante toda a fase de “catch up” econômico e até um pouco além: “the encouragement and protection of manufactures”172. Outro elemento nesse sentido foi o fato de essa lei ter instituído também um incentivo à industrialização norte-americana por meio de um direito de “drawback”173

para produtos reexportados em até 12 meses. Anunciando também o que viria a se constituir como uma constante ao longo da história dos EUA, a lei de 4 de julho de 1789 favoreceu a marinha mercante estadunidense ao permitir que se impusesse sobre os produtos que chegassem em navios nacionais taxa 10% menor174.

170 _{A lei – “The Tariff Act of July 4, 1789” – criou taxas específicas sobre mais de 30 produtos estrangeiros} e taxas ad valorem de 5% a 15%. Vários produtos manufaturados, como pólvora, vidro, cerâmicas e tintas eram taxados a 10%. Carruagens recebiam a tributação máxima, 15%. Vide HACKER, L. Major Documents in

American Economic History, vol. I, New Jersey: Van Nostrand, 1961, p. 15-20.

171 _{TAUSSIG, Frank W. The Tariff History of the United States. Part I. 5. Ed. New York: G.P Putnam‟s} Sons, 1910, p. 9. Disponível em http://mises.org/books/taussig.pdf. Acesso em: 05 abr. 2009.

172 _{O texto integral do considerandum é o seguinte: “Whereas it is necessary for the support of Government,}

for the discharge of the debts of the United States, and the encouragement and protection of manufactures, that duties be laid on goods, wares, and merchandises, imported. (...)”. HACKER, 1961, vol. I, p. 15-16. Como ressaltou esse autor: “Undoubtedly, a revenue was the first consideration of Congress; but the tariff act also included unmistakable protective features. Thus the United States was launched upon a career of tariff-making

and tinkering until the passage of the Reciprocal Trade Agreements of 1934” (grifou-se). Idem, p. 15.

173 _{A expressão significa devolução ou reembolso: “Palavra inglesa utilizada internacionalmente para} designar a devolução de impostos alfandegários pagos por mercadorias importadas e que são reexportadas para um terceiro país”. SANDRONI, 1994, p. 105. O texto da lei de 4 de julho de 1789 que estabelecia esse drawback era o seguinte: “SEC. 3. And be it [further] enacted by the authority aforesaid, That all the duties paid, or secured to be paid upon any of the goods, wares and merchandises as aforesaid, except on distilled spirits, other than brandy and geneva, shall be returned or discharged upon such of the said goods, wares, or merchandises, as shall within twelve months after payment made, or security given, be exported to any country without the

limits of the United States, as settled by the late treaty of peace; except one per centum on the amount of the

said duties, in consideration of the expense which shall have accrued by the entry and safe-keeping thereof” (grifou-se). Vide UNITED STATES OF AMERICA. An act for laying a duty on goods, wares, and merchandises imported into the United States. July 4th, 1789. In: UNITED STATES STATUTES AT LARGE, 1789-1875, Volume I, p. 24. Disponível em: http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lwsllink.html. Acesso em: 04 abr. 2009.

174 _{Tal desconto está previsto na Seção 5 da mencionada lei: “SEC. 5. And be it further enacted by the}

authority aforesaid, That a discount of ten per cent on all the duties imposed by this act, shall be allowed on such goods, wares and merchandises, as shall be imported in vessels built in the United States, and which shall be wholly the property of a citizen or citizens thereof; or in vessels built in foreign countries, and on the

Com espírito semelhante, a segunda dessas leis, o “Tonnage Act of July 20, 1789”, estabeleceu o pagamento de uma taxa específica sobre cada tonelada de produto trazida por todos os navios estrangeiros que aportassem nos EUA175. Segundo James A. Field, Jr., autor do já mencionado estudo sobre a diplomacia econômica norte-americana do período 1789-1820, leis como essas tiveram importante papel no fomento à indústria naval dos EUA, então considerada estratégica para o desenvolvimento nacional. De fato, após ressaltar as vantagens competitivas que o país tinha para a produção naval, esse professor de história norte-americana escreveu que essa “well-calculated legislation” cumpriu seus objetivos:

“Exploitation of the country‟s magnificent stands of timber, its numerous east-coast shipbuilding sites, and its native skills had led to the development of a vigorous maritime society. With the assistance of well-calculated

legislation it would also soon produce a tonnage increase „without example in the history of the commercial world‟, and a tonnage far greater than any country except Great Britain”176 (grifou-se).

Não resta dúvida que ambas essas leis foram criadas, inicial e principalmente, para prover recursos ao jovem governo norte-americano177, mas o conteúdo delas também deixa claro que, nas primeiras legislatura e administração federal sob a Constituição de 1787, um grande número de influentes homens públicos entendia que os Estados Unidos deveriam adotar o nacionalismo nas suas relações econômicas internacionais e industrializarem-se178. Aliás, inúmeros presidentes dos Estados Unidos defenderam, durante o citado período de “catch up”, essas idéias nacionalistas em suas mensagens anuais ao Congresso, documentos importantes para esta tese e nela analisados por oferecerem uma síntese, em cada ano, do que era relevante para a política norte-americana. O próprio George Washington, já na sua primeira mensagem ao Congresso, lida em 8 de janeiro de 1790, enfatizou a importância de um país contar com a sua própria produção de manufaturados:

sixteenth day of May last, wholly the property of a citizen or citizens of the United States, and so continuing