RECIPROCIDADE E REGULAÇÃO DOS INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS NOS ESTADOS UNIDOS NA TRANSIÇÃO DO

NACIONALISMO AO LIBERALISMO ECONÔMICO: DE 1913 A 1945

Neste capítulo, analisa-se o período que vai da posse de Woodrow Wilson ao final da Segunda Guerra Mundial, durante o qual os Estados Unidos passaram de devedor a credor internacional, abandonaram o protecionismo e, conquistaram uma posição de hegemon no final dessa fase de transição, adotaram, gradualmente, o liberalismo nas suas relações comerciais internacionais e nas normas sobre investimentos estrangeiros. Tal mudança norte- americana entre 1913 e 1945 não foi, no entanto, linear.

As condições existentes no início do governo de Woodrow Wilson que permitiam a redução, ainda que modesta, do protecionismo tarifário e dos benefícios concedidos a grandes grupos industriais foram enfraquecidas pelo ingresso norte-americano na Grande Guerra, após a qual os EUA quiseram voltar ao tradicional nacionalismo econômico e ao suposto “isolacionismo” internacional que teriam aplicado desde George Washington. A não-ratificação, pelo Senado, da participação norte-americana na Sociedade das Nações e o aumento de tarifas na década de 1920 constituíam prova daquele desejo de “return to normalcy”, na expressão do presidente Warren Harding, e pareciam significar que os EUA interromperiam seu desenvolvimento como “Crusader State”, iniciado em 1898 e influenciado pelo tom messiânico do “wilsonianismo”.

No entanto, a transformação pela qual os Estados Unidos tinham passado na sua fase de “catch up” fazia com que sua velha estratégia de diplomacia econômica não gerasse mais os mesmos bons resultados obtidos no século XIX. De um lado, como demonstraram a Crise de 1929 e a Grande Depressão, a tentativa de aplicá-la no Entre- Guerras foi deletéria para as condições materiais do país e do resto do mundo; decorre daí a péssima fama da tarifa Smoot-Hawley, de 1930. De outro, a urbanização, a industrialização e a nova posição do país no sistema mundial (credor, investidor direto e exportador de bens manufaturados) pressionavam os governos dessa fase a adotar normas que favorecessem a expansão econômica internacional dos Estados Unidos. Em razão disso, ao mesmo tempo em que o país criou e aplicou algumas normas protecionistas sobre investimentos estrangeiros e

em sua política comercial stricto sensu, começou a aplicar também o conceito de reciprocidade nessas áreas.

Na prática, a reciprocidade constituiu meio termo entre o nacionalismo econômico do século XIX e o liberalismo que viria a ser aplicado a partir de meados do século XX. Setores considerados estratégicos, como petróleo e comunicações, foram os primeiros a serem disciplinados por tais normas, pelas quais os Estados Unidos só concederiam tratamento favorável em seu território a empresas estrangeiras provenientes de países que oferecessem benefícios similares a empresas norte-americanas. Embora importantes, aquelas normas eram iniciativas pontuais e ainda não provavam que os EUA se encaminhavam decididamente em direção ao liberalismo econômico internacional. Essa comprovação ocorreu somente durante o “New Deal”, quando o país adotou, em 1934, o “Reciprocal Trade Agreements Act”, sob o qual vários acordos internacionais com a cláusula da nação mais favorecida foram assinados com diversos países da América Latina. Em razão da sua relevância, essa lei de 1934 constitui divisor de águas na diplomacia econômica norte- americana e marca o início da segunda parte deste capítulo.

Tal alteração fundamental na orientação da diplomacia econômica norte- americana não poderia vir desassociada de desenvolvimentos igualmente marcantes na conturbada política internacional da época. É bem verdade que, por meio dos “neutrality acts” criados a partir de 1935, “isolacionistas” no Congresso tentaram manter os Estados Unidos afastados de futuros conflitos internacionais. No entanto, os Estados Unidos tinham passado a depender demais de suas vendas e investimentos no exterior e não poderiam deixar de se preocupar com tentativas de reformulação da ordem internacional, especialmente por países como Alemanha e Japão, que reuniam condições para ocupar espaços conquistados por empresas norte-americanas e para aplicar, caso alcançassem maior influência no sistema mundial, valores morais diferentes dos professados pelos EUA.

Foi nesse contexto que, em fevereiro de 1941, Henry Luce publicou seu mais famoso editorial, advogando a entrada dos Estados Unidos naquele novo conflito mundial para, entre outras razões, defender princípios econômicos liberais que, segundo ele, teriam marcado a história norte-americana. Ignorando acontecimentos marcados pelo protecionismo, Luce influenciou seu tempo ao divulgar, nas palavras de seu biógrafo, a “carefully constructed myth about America's history and its place in the world”498_{. Poucas}

498 _{BRINKLEY, 2006, p. 16-17.}

semanas depois, em março de 1941, os EUA editaram o “Lend-Lease Act”, favorável aos Aliados. Também deixaram claro, por meio da “Carta do Atlântico”, assinada em agosto de 1941 com a Inglaterra, que o sistema mundial no pós-guerra deveria ser gerido por princípios econômicos liberais.

Considerando que tais fatos fizeram parte do percurso que levou à fundamental participação dos Estados Unidos para a vitória aliada na Segunda Guerra Mundial e que esta, por sua vez, consolidou a hegemonia do país no restante do século XX, não é à toa que ainda se refira a esse período como “O Século Americano”. Finalmente, sem concorrentes econômicos à sua altura nos últimos estágios daquele conflito, os EUA trabalharam para criar uma ordem internacional favorável a seus interesses e aberta aos capitais norte-americanos.

3.1. Da tentativa frustrada de liberalização comercial ao início do fim do

protecionismo econômico: de 1913 a 1934

Quando Thomas Woodrow Wilson foi empossado, em 3 de março de 1913, como o 28º Presidente dos Estados Unidos, o país já havia deixado para trás a fase na qual buscava tão-somente se proteger de influências estrangeiras. Como se mencionou no capítulo 2 desta tese, desde 1898, quando se encontravam sob a presidência de William McKinley, os EUA não mais atuavam, nas expressões de Walter McDougall, como um país que se via exclusivamente como a “Terra Prometida”, mas também como um “Crusader State”, com condições e disposição para determinar o conteúdo do sistema internacional. Tal mudança norte-americana tinha sido claramente demonstrada por acontecimentos como a Guerra de 1898 contra a Espanha, a anexação do Havaí, a construção do Canal do Panamá e a ocupação militar das Filipinas, entre outros.

No entanto, alguns acontecimentos fizeram com que o ano de 1913 tivesse importância especial para as esferas política e econômica da diplomacia norte-americana, razão pela qual foi escolhido como marco inicial para a fase de transição aqui analisada. No que tange à política internacional propriamente dita, os Estados Unidos passaram a intensificar a disseminação de seus valores morais por meio do uso da autoridade presidencial. Como se sabe, tal intenção vinha sendo manifestada desde o início da experiência norte-americana e especialmente após 1898, mas foi só à época de Wilson que os

EUA efetivamente controlavam recursos materiais e humanos para tanto499. É por esse motivo que Walter Russell Mead utiliza o nome desse presidente para se referir à “escola” da política externa norte-americana que “includes those who believe that the United States has both a moral and a practical duty to spread its values through the world”500_.

Para usar novamente a expressão de McDougall, vários membros dessa escola viam os Estados Unidos como que envolvidos numa “cruzada”. Não foi à toa, portanto, que a “escola wilsoniana” identificada por Mead – a última a ser mencionada nesta tese – seja marcada pelo uso de forte tom religioso. Além de seu patrono ser filho, sobrinho e neto de pastores presbiterianos, ela deve muito de sua popularidade e capilaridade à atuação internacional de missionários norte-americanos.

De fato, em inúmeros discursos, Woodrow Wilson utilizou linguajar messiânico para justificar ações domésticas e internacionais do governo dos Estados Unidos. Após iniciar seu governo tratando principalmente de temas internos501, Wilson passou a defender, mesmo antes da Primeira Guerra Mundial, que os EUA aumentassem sua atuação internacional em prol da Humanidade. Por exemplo, em 4 de junho daquele ano, no Cemitério de Arlington, afirmou que “[i]t is America's duty and privilege to stand shoulder to shoulder to lift the burdens of mankind in the future and show the paths of freedom to all the world”502_.

Com o mesmo estilo, missionários estadunidenses atuavam (e ainda atuam) em vários países com o objetivo, entre outros, de disseminar valores como democracia e direitos humanos, o que, por vezes, levou (e ainda leva) tais agentes a entrar em conflito com empresas norte-americanas, mais interessadas, em geral, na predominância da visão “hamiltoniana” – preocupada principalmente com o ganho de poder econômico – na política

499 _{Como ressaltaram Alfred E. Eckes, Jr. e Thomaz W. Zeiler, “It took World War I and Wilson‟s}

presidency to give structure to McKinley‟s vision”. Vide ECKES e ZEILER, 2003, p. 57.

500 _{MEAD, 2002, p. 87-88.}

501 _{Tal linguajar messiânico encontra-se presente em discursos proferidos tanto durante a campanha de} 1912, publicados no livro “The New Freedom” e mais relacionados a questões internas aos Estados Unidos, quanto ao longo dos dois mandatos presidenciais de Thomas Woodrow Wilson. Por exemplo, na conclusão de seu primeiro discurso de posse, em 4 de março de 1913, Wilson conclamou os cidadãos norte-americanos a apoiá-lo afirmando que “This is not a day of triumph; it is a day of dedication. Here muster, not the forces of party, but the forces of humanity. Men's hearts wait upon us; men's lives hang in the balance; men's hopes call upon us to say what we will do. Who shall live up to the great trust? Who dares fail to try? I summon all honest men, all patriotic, all forward-looking men, to my side. God helping me, I will not fail them, if they will but counsel and sustain me!”. Vide WILSON, Thomas Woodrow. First Inaugural Address. March 4, 1913. Disponível em: http://www.presidentialrhetoric.com/historicspeeches/wilson/first_inaugural.html. Acesso em 24 jul. 2010.

502 _{WILSON, Thomas Woodrow. Address at Arlington National Cemetary: "Closing a Chapter". June}

externa dos Estados Unidos503. Em 1912, antes mesmo da posse de Wilson, vários membros do Congresso dos EUA haviam recebido milhares de cartas de famílias e comunidades religiosas de seu país preocupadas com as condições leoninas que um consórcio de empresas (inclusive estadunidenses) estava buscando incluir num contrato de financiamento com o governo chinês de Sun Yat-sen, ele próprio educado numa missão religiosa norte-americana. Sem a atuação daqueles missionários dos EUA na China, tal campanha de convencimento provavelmente não teria obtido sucesso504.

Portanto, a influência dos Wilsonianos sobre a política internacional não deve ser desconsiderada. Isso é especialmente verdade para o período do Século Americano, durante o qual os Estados Unidos estiveram envolvidos em dezenas de intervenções militares, guerras e disputas diplomáticas nas quais empregaram o estilo messiânico e, por vezes, maniqueísta dessa escola nos esforços internos e externos de justificação de ações norte- americanas, inclusive na área econômica. Como já se mencionou na introdução desta tese e se recordará ainda neste capítulo, o próprio Henry Luce, nascido na China numa família de missionários norte-americanos, serviu-se de discurso semelhante ao de Wilson para convencer os leitores de “Life” a participarem da Segunda Guerra Mundial. Não custa lembrar também que nova forma do discurso do “Bem contra o Mal” foi recente e enfaticamente utilizado na presidência de George Walker Bush para justificar a “Guerra contra o Terror”505_.

Mais relevante, porém, para o tema desta tese foi o fato de que 1913 marcou o início de uma mudança fundamental para a diplomacia econômica dos Estados Unidos, a passagem de devedor a credor internacional. Naquele ano o país era devedor líquido internacional de US$ 3,7 bilhões; em 1919, os EUA, como se detalhará adiante, já eram credores de aproximadamente o mesmo montante506, condição que se consolidou no Entre- Guerras e que influenciou profundamente várias ações dos Estados Unidos desde então. No

503 _{No entanto, como ressaltou Faulkner, em geral, missionários abriram caminho para investimentos norte-} americanos. Vide FAULKNER, 1960, p. 571.

504 _{Idem, p. 132-133.}

505 _{Poucos dias após os ataques de 11 de setembro de 2001, George W. Bush lançou a “Guerra contra o} Terror” numa Sessão Conjunta do Congresso dos EUA. Na conclusão desse discurso, afirmou que “The course of this conflict is not known, yet its outcome is certain. Freedom and fear, justice and cruelty have always been at war, and we know that God is not neutral between them. Fellow citizens, we'll meet violence with patient justice, assured of the rightness of our cause and confident of the victories to come. In all that lies before us, may God grant us wisdom, and may He watch over the United States of America. Thank you”. Vide BUSH, George Walker. Address Before a Joint Session of the Congress on the United States Response to the Terrorist

Attacks of September 11. September 20, 2001. Disponível em http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=64731.

Acesso em: 26 jul. 2010.

próximo capítulo desta tese, destacar-se-á que, quando tal condição de credor internacional veio a ser revertida no final da década de 1980, os EUA adotaram algumas medidas na área da política comercial e na regulação de investimentos estrangeiros que se distanciaram do liberalismo econômico que, em geral, adotaram ao longo do “Século Americano”.

Além disso, foi em 1913 que os Estados Unidos deram a primeira indicação de que poderiam, lentamente, limitar seu nacionalismo econômico. Em abril desse ano, numa sessão especial do Congresso dos EUA, dominado, pela primeira vez em décadas, pelo Partido Democrata, Wilson discursou em prol da redução do protecionismo. Para justificar tal medida, primeiramente reconheceu que tal proteção tinha sido efetivamente instituída há muitas décadas para permitir a industrialização do país:

“For a long time – a time so long that the men now active in public policy hardly remember the conditions that preceded it – we have sought in our tariff schedules to give each group of manufacturers or producers what they themselves thought that they needed in order to maintain a practically exclusive market as against the rest of the world”507_.

A seguir, coerentemente com seus discursos de posse e de campanha, afirmou que tais leis “must be changed to meet the radical alteration in the conditions of our economic life which the country has witnessed within the last generation”508. Considerando que o país havia se industrializado, Wilson observou que cabia, naquele momento, diminuir o imposto de importação e lutar contra os monopólios que o excesso de proteção tarifária havia auxiliado a criar. No entanto, parecendo demonstrar que entendia a situação de transição na qual o país se encontrava, salientou que os EUA deveriam não somente continuar a apoiar indústrias nascentes, mas também reduzir tal protecionismo gradualmente e caso a caso:

“It would be unwise to move toward this end [a liberalização] headlong, with reckless haste, or with strokes that cut at the very roots of what has grown

up amongst us by long process and at our own invitation. (…) We must build up trade, especially foreign trade. We need the outlet and the enlarged field of energy more than we ever did before. We must build up

industry as well, and must adopt freedom in the place of artificial stimulation only so far as it will build, not pull down. In dealing with the tariff, the method by which this may be done will be a matter of judgment exercised item by item”509 (grifou-se).

507 _{WILSON, Woodrow. Address to a Joint Session of Congress on Tariff Reform. Washington, April 8,} 1913. Disponível em http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=65368. Acesso em: 24 mai. 2010.

508 _{Idem, ibidem.} 509 _{Idem, ibidem.}

Quatro meses após esse discurso, foi criado o “Underwood-Simmons Act”, que diminuiu a tarifa aplicada sobre bens manufaturados para um nível médio de 25%, inferior aos cerca de 44% da lei anterior. A lei, porém, continuou interessada na proteção à indústria nascente norte-americana510. Entre as justificativas para a aprovação dessa lei tarifária encontravam-se não somente o interesse de se lutar contra monopólios, mas também a necessidade, apontada pelo próprio Wilson na citação acima, de aumentar exportações dos Estados Unidos.

De fato, a redução, ainda que tímida, do protecionismo interno começou a ser realizada num cenário em que os Estados Unidos precisavam cada vez mais (“more than we ever did before”, na expressão de Wilson) dos mercados internacionais. Por isso, nessa nova fase de desenvolvimento, grandes empresas dos EUA passariam a defender a adoção de leis menos protecionistas também para convencer outros países a abrirem seus mercados a produtos e investidores norte-americanos. Foi essa a principal razão para a criação, naquele primeiro ano de governo de Wilson, do National Foreign Trade Council, organização no âmbito da qual grandes empresários reuniam-se (e ainda se reúnem) para pressionar o governo dos EUA a abrir mercados estrangeiros511.

Apesar de a redução de tarifas ter passado, gradualmente, a ser útil a grandes empresas norte-americanas, a transição do nacionalismo ao liberalismo econômico nos Estados Unidos não constituiu processo linear. No que tange ao principal tema desta tese, o país ainda criou normas com restrições à atuação de investidores estrangeiros. No setor bancário, por exemplo, quando o Federal Reserve Act, de 23 de dezembro de 1913, recriou um sistema de controle centralizado da moeda, reeditou-se a exigência, que tinha constado nas leis de 1789, 1816 e 1864, de cidadania norte-americana para diretores de bancos nacionais. Essas leis não impediam estrangeiros de comprar ações de bancos nacionais, mas os proibiam de participar de seu Board of Directors, ou seja, de tomar decisões estratégicas. Assim, segundo Mira Wilkins, “[u]nder both these systems (pre-1913 and post-1913), foreign

510 _{CHANG, 2002, p. 28.}

511 _{As primeiras atividades desse grupo de pressão também incluíram críticas ao fraco desempenho da} Marinha Mercante e às leis de defesa da concorrência dos EUA, que o governo de Woodrow Wilson também buscou fortalecer. Vide BECKER, 1984, p. 178. De fato, o “Sherman Act”, de 1890, vinha se mostrando insuficiente para coibir práticas como cartéis e abusos de posição dominante, razão pela qual foram criados o “Federal Trade Commission Act” e “Clayton Act”, ambos de 1914. Vide MONTENEGRO, Pedro. A

estruturação internacional da Política de Defesa da Concorrência: da externalização unilateral à Organização Mundial do Comércio. Dissertação orientada pelo Prof. Marcus Faro de Castro (Mestrado em

Relações Internacionais). Instituto de Ciência Política e Relações Internacionais. Universidade de Brasília. Brasília, 2001.

individuals and foreign national institutions could buy shares in U.S. national banks if they were prepared to have American citizens as their representatives on the board of directors” (negrito no original)512.

No que tange às leis tarifárias, aquela primeira e acanhada iniciativa (o Underwood-Simmons Act) de redução da proteção às empresas norte-americanas durante o período de transição aqui analisado também foi solapada pelo advento da Primeira Guerra Mundial e por suas conseqüências políticas nos Estados Unidos. Por mais que o governo federal tenha buscado, formalmente, manter a neutralidade dos EUA, o conflito e a conseqüente redução do comércio exterior levaram tanto à diminuição da concorrência estrangeira, quanto à necessidade de se criar novos impostos sobre produtos, serviços e empresas estrangeiras para custear eventual participação (que só veio a ocorrer em abril de 1917) na guerra. O país também impôs restrições à atuação de empresas (ou seja, concorrentes) estrangeiras. Todos esses fatores levaram, na prática, a um aumento do favorecimento às empresas norte-americanas, que, ao contrário de outros beligerantes, beneficiavam-se de imenso mercado interno para o qual direcionar seus produtos e serviços.

Assim, não obstante o discurso de Wilson sobre a conveniência de os Estados Unidos se manterem neutros na guerra513, o país buscou fortalecer setores estratégicos e preparou-se para o conflito. Segundo Wilkins, “Americans became concerned that their economy should be under national control and not at the mercy of international influences” (grifos no original)514_{. Por exemplo, em 1916, foi editado o “Shipping Act”,}

conhecido como “The Jones-White Act”, especificamente desenhado para fortalecer a navegação norte-americana e reduzir a dependência para com a Europa nesse setor515. Tal