244 MARTINS, Ives Gandra da Silva. As contribuições especiais numa divisão qüinqüipartida dos tributos .In:____Comentários ao Código tributário nacional. São Paulo: Bushatsky, 1977, v. 3, p. 25.
245 MACHADO, Hugo de Brito, ob. cit., p. 45. 246 NOGUEIRA, Ruy Barbosa, ob. cit., p. 159. 247 CASSONE, Vittorio, ob. cit., p. 66.
248 Reza o art. 4° do CTN:
“Art. 4 - A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação tributária, sendo irrelevantes para qualificá-la:
I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei; I I - a destinação legal do produto de sua arrecadação”. (Grifo aposto.)
repousa toda na hipótese de incidência do tributo, e que despreza, expressamente, quaisquer considerações a respeito do destino da receita obtida, revela-se, hoje, insuficiente para uma eficaz classificação dos tributos.
Tal inadequação do critério legal insculpido no Código tomou-se mais evidente com o advento da Constituição de 1988, a qual não deixa dúvidas a respeito da natureza tributária dos empréstimos compulsórios e das chamadas contribuições especiais, estas previstas no art. 149 da Carta, alem de haver previsto algumas regras peculiares a esses tributos.249 No caso específico das contribuições especiais, a destinação de sua receita adquire especial relevância para a determinação do regime jurídico aplicável, como reconhece ATALffiA.250
AMARO também admite a insuficiência do critério legal de especificação dos tributos insculpido no CTN251, ao constatar que a sua adoção levaria à redução dos empréstimos compulsórios e das contribuições (que não a de melhoria) às categorias de imposto ou taxa, o que, na sua opinião, é incompatível com o próprio texto do Código.252
Por outro lado, a necessidade de uma correta classificação dos tributos decorre dos diferentes regimes jurídicos impostos pela Constituição e pela legislação infra- constitucional.
249 Por exemplo, a vedação da vinculação da receita de impostos a órgão, fiindo ou despesa (CF, art. 167, IV) não se aplica nem aos empréstimos compulsórios, nem às contribuições especiais, conforme se depreende do próprio texto dos arts. 148 e 149 da Carta Magna. 25d ATALEBA, Geraldo, Hipótese..., p. 198-201.
251 AMARO, Luciano, ob. cit., p. 55-58.
252 Lembra AMARO, por exemplo (ob. e loc. cit.), que o art. 17 do CTN estabelece que “os
impostos componentes do sistema tributário nacional são exclusivamente os que constam deste Título, com as competências e limitações neles previstas. ” (Grifo aposto.) Assim, um
tributo instituído como empréstimo compulsório, ou contribuição, não poderia, jamais, revestir a natureza de imposto, como preconizam alguns doutrinadores. No tocante à redução das exações à categoria de taxa, a dificuldade reside no fato de que, nem sempre (ou quase nunca) a respectiva hipótese de incidência consistiria na prestação de um serviço público específico e divisível ou, no exercício do poder de polícia.
De qualquer modo, parece claro que o constituinte de 1988 previu a existência de cinco espécies tributárias principais, todas sujeitas a regras próprias, a saber: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Por seu turno, as contribuições especiais, previstas nos art. 149, 195 e outros, espargidos pelo texto constitucional, podem ser subdivididas em: contribuições sociais, contribuições de intervenção no domínio econômico (por exemplo, o Adicional do Frete para a Renovação
da Marinha Mercante) e contribuições do interesse das categorias profissionais ou
econômicas (contribuição sindical e anuidades pagas à Ordem dos Advogados do Brasil - OAB e demais entidades de fiscalização do exercício profissional.) Por fim, as contribuições sociais ainda podem ser: contribuições para o financiamento da seguridade social (aquelas previstas no art. 195 da Constituição e a CPMF, de cuja instituição cuida o art. 74 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) e contribuições sociais gerais (salário-educação253, FGTS, PIS254, contribuições para o SESI, SENAI, SESC, SENAC255, SENAR 256, SEBRAE, etc.)257
Nesta ordem de idéias, o imposto se caracteriza por ser um tributo não vinculado, por excelência, isto é, aquele cuja hipótese de incidência consiste numa situação qualquer
253 O art. 212, par. 5o., da Constituição deixa clara a natureza de contribuição social do assim chamado salário-educação
254 O art. 239 da Constituição recepcionou, expressamente, a Lei Complementar 7/70, que
instituiu a contribuição compulsória para o Programa de Integração Social - PIS, determinando que sua receita fosse destinada inteiramente ao financiamento do seguro- desemprego e o abono-salarial previsto no seu parágrafo 3o .
255 O art. 240 da Constituição garante a legitimidade da cobrança das “contribuições
compulsórias dos empregadores sobre a folha de salários, destinadas às entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical. ”
A criação do SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural, nos moldes da legislação relativa ao SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, e ao SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial, foi prevista pelo art. 62 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
257 Esta classificação, com ligeiras modificações, é a adotada, também, por CASSONE, ob. e loc. cit.
independente de uma atuação estatal especifica, relativa ao contribuinte.258 Há quem diga, como o fazem Cleber Girardino259, Dino JARACH260 e ATALIBA261, que a hipótese de
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incidência dos impostos deve, necessariamente, ter cunho econômico.
A taxa, por sua vez, consiste em tributo vinculado a uma atuação estatal referida diretamente ao contribuinte, que pode ser: a prestação, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível ou o exercício regular do poder de polícia.263
Já a contribuição de melhoria, objeto do presente estudo, apesar de ainda suscitar muita polêmica quanto ao seu exato conceito e, principalmente, quanto à sua hipótese de incidência e ao seu valor, há consenso de que se trata de um tributo igualmente vinculado, a exemplo da taxa. Neste caso, a atuação estatal referida ao contribuinte é a realização de obra pública. Posteriormente, ver-se-ão os requisitos e os eventuais limites para sua exigibilidade.
O empréstimo compulsório é uma das figuras jurídicas cuja verdadeira natureza tem sido
objeto de calorosos debates, assim na doutrina como nos tribunais. A Constituição de 1988 espancou as dúvidas que pairavam sobre sua natureza tributária264, permanecendo, todavia,
258 Segundo o art. 16 do CTN, “imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador
uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte. ”
259 Apud ATALIBA, Geraldo, Hipótese..., p. 136.
260 JARACH, Dino. Curso superior de derecho tributário. Buenos Aires: Liceo Cima, (sem data), p. 187
261 ATALIBA, Geraldo, Hipótese..., p. 136.
262 Segundo ATALIBA, ob. e loc. cit., este entendimento decorre da leitura do texto constitucional, em especial, do art. 5, caput, e I, e art. 145, par. 1., que consagram, respectivamente, os princípios da isonomia e da capacidade contributiva (ou econômica). 263 Constituição de 1988, art. 145, II, e CTN, art. 77.
264 Na vigência das Constituições anteriores, sustentou-se que a natureza jurídica do empréstimo compulsório seria a de um contrato coativo. BALEEIRO, Direito..., p. 113- 115, lembra que este foi o entendimento dominante no STF, consubstanciado na Súmula
conforme já visto, a polêmica respeitante a ele constituir, ou não, uma espécie autônoma.265 De qualquer forma, a partir da entrada em vigor da Carta de 1988, estão muito claras as hipóteses em que pode ser instituído empréstimo compulsório, bem como a destinação de sua receita.
Por último, as contribuições especiais266, no passado mais conhecidas como contribuições
parafiscais267, são todos aqueles tributos que se caracterizam ou por carrear recursos para
a política social do governo (contribuições sociais, propriamente ditas) ou por servir de instrumento de intervenção no domínio econômico (e, destarte, como tributo extrafiscal) ou por ser fonte de financiamento das entidades corporativas (OAB e Conselhos Regionais das profissões regulamentadas) e sindicais.
No dizer de ATALIBA268, as contribuições (entre as quais ele inclui a de melhoria) se distinguem das taxas (que, como aquelas, são tributos vinculados) por terem, como
418, e que vigiu até a promulgação da Emenda 1/69 que, em seu árt. 21, par. 2°, II, teria deixado clara a natureza tributária desta exação. Diz a Súmula 418 do STF: “O empréstimo
compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional de prévia autorização orçamentária. ”
265 Vide nota 58.
266 Esta denominação é adotada, também, por BALEEIRO, Aliomar, ob. cit., p. 65; CASSONE, Vittorio, ob. cit., p. 50-51 e MORAES, Bernardo Ribeiro de, ob. cit., v.l, p.
382. No entanto, a doutrina adota, também, outras expressões, como contribuições ( AMARO, Luciano, ob. cit., p. 80; ATALIBA, Geraldo, Hipótese..., p. 131-132 e 186),
contribuições sociais ( BASTOS, Celso Ribeiro, ob. cit., p. 159; CARVALHO, Paulo de
Barros, ob. cit., p. 35; MACHADO, Hugo de Brito, ob. cit., p. 305) e contribuições
parafiscais (BALEEIRO, Aliomar, Direito..., p. 37, 65 e 640-641; CARRAZZA, Roque
Antonio, ob. cit., p. 309; COÊLHO, Sacha Calmon Navarro, ob. cit., p. 08; ICHIHARA, Yoshiaki, ob. cit., p. 83.)
267 Conforme anota ALIOMAR BALEEIRO, Direito..., p. 641-643, o termo parafiscal decorre do fato de que, em suas origens, estas contribuições eram utilizadas, predominantemente, para financiar as atividades de órgãos paraestatais, como a OAB, o SESI, o SESC, o SENAI, o SENAC e os institutos de pensão e aposentadoria.
hipótese de incidência uma atuação estatal indireta e mediatamente referida ao
contribuinte.
Ou seja, assim como as taxas, e as contribuições de melhoria (para quem distingue as contribuições de melhoria das contribuições especiais), as contribuições especiais têm como hipótese de incidência uma atuação estatal referida ao contribuinte. No caso das taxas, como já visto, esta referibilidade da atividade estatal é direta e imediata, isto é, deve haver, no mundo fenomênico, ou a prestação, ainda que potencial, de serviço público específico e divisível cujo destinatário seja o contribuinte, ou a prática de ato administrativo decorrente do regular exercício do poder de polícia, igualmente direcionado ao contribuinte.
Em se tratando de contribuição de melhoria, conforme também já visto, faz-se necessário, igualmente, uma atuação estatal (no caso, a realização de obra pública) que se refere ao contribuinte, desta feita, de modo indireto, já que a atividade da Administração teve como destinatário específico não a ele mas, sim, a coletividade.
As contribuições especiais se distinguem da contribuição de melhoria pelo fato de que a hipótese de incidência daquelas consiste numa atuação estatal (indiretamente referida ao contribuinte), provocada pelo próprio sujeito passivo.269
Esta provocação do contribuinte, a que ATALIBA denomina de elemento intermediário da contribuição270, consiste numa situação ou fato, desencadeada por uma atividade desenvolvida pelo contribuinte. Este elemento intermediário, por seu turno, provocará determinada atuação do Poder Público, a qual ensejará despesas, produzindo, ou não, benefício especial ao sujeito passivo. A cobrança da contribuição especial objetiva,
269 ATALIBA, Geraldo, Hipótese..., p. 189-190. 270 Idem, ibidem, p. 189-190.
justamente, fazer frente a essas despesas, geradas, de forma direta ou indireta, efetiva ou presumidamente, pelo contribuinte.271
Assim, por exemplo, o empregador, seja pessoa física seja jurídica, assim como os empregados e os profissionais autônomos, estão obrigados a pagar, ao órgão oficial federal de seguridade272, contribuições especiais sociais propriamente ditas, na classificação aqui adotada, por razões distintas. Para os empregadores, a obrigação decorre de sua condição de patrão, a qual exigiria que o Poder Público tivesse despesas relacionadas com a seguridade social de seus empregados (gastos com saúde, previdência social e assistência social.) Para os trabalhadores, a hipótese de incidência da contribuição especial é a atividade profissional por eles exercida, a qual obriga o Estado a colocar à disposição deles uma série de benefícios.
271 GERALDO ATALIBA, Hipótese..., p. 200-201, afirma que o valor da contribuição (especial) deve guardar relação direta com o benefício especial ou com a despesa especial causada pelo sujeito passivo.