2 DEMOCRACIA, JUSTIÇA E IGUALDADE
3.4 Justiça fiscal e o tributo legítimo
3.4.3 Capacidade contributiva e o paradigma das finanças neutras
Imperioso ressaltar que o princípio da capacidade contributiva foi inicialmente formulado no bojo do Estado Fiscal liberal, o qual além de se caracterizar por seu viés financeiro e pelos ingressos derivados, se notabilizou pela busca da neutralidade fiscal e do Estado Mínimo,248 norteado pela noção liberal clássica de que deveria haver uma separação radical entre a esfera pública e a esfera privada. Imperava a concepção de que o Estado deveria ser uma ordem essencialmente neutra, evitando
247“A segunda deformação constritora que sofre o conceito de capacidade contributiva ao penetrar no mundo jurídico é a seguinte: a riqueza do contribuinte (que está sendo relacionada com o tributo singular) não é a totalidade da riqueza do contribuinte, mas unicamente um fato-signo presuntivo de sua renda ou capital.” (BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 5. ed. São Paulo: Noeses, 2010, p. 532).
248 Montesquieu foi um dos fautores do modelo do Estado Mínimo, ao criticar com veemência a tributação excessiva, que teria efeito confiscatório, retirando o “estímulo natural” do homem pela riqueza e pela prosperidade: “ A natureza é justa para com os homens; recompensa-os de seus esforços; torna-os laboriosos porque aos maiores trabalhos confere as maiores recompensas. Todavia, se um poder arbitrário suprime as recompensas da natureza, readquire-se a aversão pelo trabalho, e a inação parece ser para eles o único bem.” (MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis. São Paulo: Martin Claret, 2007, p. 222)
quaisquer interferências sobre o plano privado, tendo como finalidade precípua garantir a segurança dos cidadãos e assegurar o exercício das liberdades individuais.249
Um dos principais fautores deste modelo de Estado Gendarme, ou Estado “inspetor de quarteirão”, foi o filósofo prussiano Immanuel Kant, que repudiava qualquer forma de interferência do Estado na orientação da conduta individual, o que denominava autonomia ou autodeterminação.250 O Estado, nos moldes kantianos, deveria adstringir-se basicamente à manutenção da ordem jurídica interna, e as ações que extrapolassem tal intento seriam invariavelmente consideradas nocivas.251
Uma das repercussões deste modelo absenteísta de Estado no plano das finanças públicas foi a estruturação de um sistema tributário orientado pela busca da
neutralidade fiscal, no qual a atividade tributante não poderia se orientar no sentido de perturbar o tênue equilíbrio das relações entre os particulares, interferindo na disposição dos fatores produtivos, na circulação das riquezas e na sistemática do mercado.252 Primava-se, assim, pela conservação do status quo ante253 por meio de uma tributação
249 “O liberalismo econômico, pelo menos em sua formulação clássica, passou ao largo da extrafiscalidade, de uma maneira geral. Se destacou alguns efeitos econômicos dos gastos públicos e de certos impostos, fê-lo incidentalmente ou sem uma preocupação especial com isso, que conduzisse a uma sistematização. Com efeito, duas idéias básicas, frequentemente mescladas de elementos políticos e filosóficos, orientaram as propensões da doutrina: a) a crença de que a administração pública era irracional e ineficiente, do que resultariam gastos improdutivos, donde acreditar-se que a arrecadação tributária deveria ficar limitada ao mínimo indispensável para financiar tais impostos; b) a fazenda pública deveria ser neutral, balizando-se por objetivos puramente fiscais. Era a fé em que a marcha do mundo dar-se-ia por si mesma. A regra de deixar as coisas como se encontram.” (FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 105).
250 Sobre o assunto, Cunha Weyne desenvolve uma profunda análise acerca da ética kantiana e seus desdobramentos, que repousa fundamentalmente sobre a autonomia da vontade, o que se evidencia na seguinte passagem: “(...) Kant entende a vontade como uma faculdade que só se pode encontrar em seres racionais e que consiste na sua capacidade de determinar a si mesmo a agir segundo a representação de certas leis, isto é, segundo princípios. Para Kant, aquilo que serve à vontade de princípio objetivo da sua autodeterminação é o fim (Zweck); e, quando este é dado exclusivamente pela razão, tem de ser válido para todos os seres racionais.” (WEYNE, Bruno Cunha. O princípio da dignidade humana: reflexões a partir da filosofia de Kant. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 289).
251 “Se numa locução pudéssemos sumariar o que Kant entendia por Estado, para atender inviolavelmente às consideráveis aspirações de seu tempo, diríamos que o maior favor que se lhe haveria de pleitear, condizente com a mentalidade do homem individualista daqueles dias, era manter à distância, e quanto mais distante melhor, a odiosa imagem do Estado.” (BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 138).
252 “Tinham-se finanças públicas que se voltavam para as tarefas tradicionalmente cometidas ao Estado, que haveria de cuidar da defesa exterior, da segurança interior e da promoção de um bem comum que se contentava com os serviços de instrução, justiça e obras públicas. Predicava-se uma neutralidade da imposição, providenciando-se para que os tributos não alterassem as regras do mercado e a distribuição dos ingressos. Importava, isto sim, o equilíbrio orçamentário anual, que deveria ser elaborado de moldes que estivesse o mais possível imune à patologia do deficit ou do superavit.” (FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 43).
253Criticando a suposta “neutralidade” da tributação, são as palavras dos mestres Aliomar Baleeiro e Raimundo Bezerra Falcão: “As ‘finanças neutras’, ou que pretendem deixar a estrutura social como a encontraram, são, na realidade, também políticas. Defendem uma política de caráter conservador, no pressuposto de que o existente é mais ou adequado à coletividade em cujo seio se processa.”
economicamente inerte, de modo a preservar a “ordem “natural” do mercado.254 Acreditava-se que esta ordem teria seus próprios mecanismos de autorregulação, e a interferência do Estado inibiria este potencial regulatório inato.
Nesse cenário, a tributação persegue fins estritamente fiscais ou arrecadatórios, e sua única função seria custear a manutenção do aparato estatal. Quaisquer objetivos diversos restariam terminantemente vedados, por interferir sobre a “sacrossanta” liberdade, nos moldes concebidos pelos teóricos liberais.255
A fórmula da capacidade contributiva solucionou, a um só tempo, dois anseios fundamentais da doutrina liberal: permitiu a convivência entre a liberdade e a tributação, por meio da legalidade e da representatividade, e possibilitou a neutralidade fiscal e a não interferência do Estado no domínio econômico, na medida em que o tributo gravaria os contribuintes segundo uma mesma proporção. Dessa forma, atendia- se às exigências da justiça e da ética, por meio de uma tributação autoconsentida e aprioristicamente isonômica, e do liberalismo econômico, afastando a interferência do Estado sobre o equilíbrio das relações privadas.
(BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 189); “ (...) a fazenda ‘neutral’ protege os favorecidos, deixando ao relento os desfavorecidos. É uma maneira de praticar um intervencionismo às avessas, pelo menos à luz da Justiça: permite que os detentores do capital e dos recursos naturais – por via de consequência, também da mão-de-obra – amealhem mais riquezas ainda, aumentando a disparidade entre os indivíduos.” (FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e Mudança Social. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 44).
254 Criticando a concepção liberal de que o mercado consistiria em uma ordem natural, devido a uma pretensa propensão inata do ser humano para a busca do lucro e para a apropriação dos bens, Karl Polanyi ressalta que o sistema de mercado é uma instituição criada pelo homem, um locus artificialis, na expressão de Natalino Irti (“o mercado não é uma instituição espontânea, natural – não é um locus naturalis – mas uma instituição que nasce graças a determinadas reformas institucionais, operando com fundamento em normas jurídicas que o regulam, o limitam, o conformam; é um locus artificialis” - (IRTI, Natalino apud GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 30). O mercado é uma instituição, produto de determinada cultura, dependendo de uma série de fatores e condições para que possa subsistir: “Por mais que nos pareça natural fazer essa suposição, ela é injustificada: a economia de mercado é uma estrutura institucional, e sempre nos esquecemos disto, que nunca esteve presente a não ser em nosso tempo e, mesmo assim, ela estava apenas parcialmente presente.” (POLANYI, Karl. A Grande Transformação: as origens da nossa época. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000, p. 56).
255 Interessante a observação feita por Raimundo Bezerra Falcão, no sentido de distinguir a tributação fiscal e a neutralidade tributária. Mesmo nos casos em que o Estado recorre à tributação com objetivos exclusivamente arrecadatórios, ainda assim não haveria que se falar em neutralidade fiscal, que só existiria caso a utilidade que é subtraída do contribuinte quando da exigência do tributo possuísse uma perfeita equivalência com a contrapartida do Estado através da prestação de serviços públicos, o que não se verifica na prática: “Observa-se, no entanto, que, se era razoável falar de uma tributação fiscal, não se poderia, com êxito, cogitar da existência de uma fazenda neutral. Isso, ela nunca o foi. É idéia que, não obstante haja prosperado como tese, a prática se encarregou de fazer mirrar. Intimamente injusta, seja sob a forma de neutralidade por compensação, seja sob a forma de neutralidade por dimensão, sua inviabilidade prática emerge, pelo menos com referência à neutralidade por compensação, em face da impossibilidade de o Estado restituir aos contribuintes, mediante serviços públicos, o mesmo montante de utilidade de que o pagamento dos tributos os tenha privado, sobretudo se se pretender que a restituição se dê simultaneamente à privação.” (FALCÃO, Raimundo Bezerra. Tributação e Mudança Social. p. 44)