1. ESTADO E DEMOCRACIA EM CHARLES TILLY
1.2. Capacidade do Estado e democracia
Tilly (1995; 2000; 2001; 2007) construiu sua abordagem teórica a partir de elementos históricos e relacionais que possibilitaram apreender a formação dos Estados nacionais e da democracia como fenômenos inter-relacionados. Os fundamentos históricos apresentados atribuem à consolidação dos Estados na Europa ocidental o contexto de surgimento da luta por direitos de cidadania e, posteriormente, da democracia ampla e em larga escala. Como descrito, a democracia é um fenômeno moderno, concatenado na relação conflituosa entre Estado e sociedade, a qual passou a demandar direitos e ampliação da cidadania (TILLY, 1995).
A democracia nos moldes conhecidos atualmente ainda encontrava-se fragmentada nos séculos XVIII e XIX, devido às mobilizações posteriores às revoluções políticas na França, Inglaterra e nos Estados Unidos, e à industrialização e urbanização crescentes na
33 época. Esses fenômenos conjugados geraram intensas movimentações e embates coletivos contra um alvo visível, consolidado como mediador de relações políticas com a sociedade. Os protestos populares e os processos revolucionários atuaram na própria transformação do Estado, que reorganizou seu aparato repressivo e, paradoxalmente, criou e alargou direitos para assegurar sua legitimação social.
As mudanças políticas não se desenrolaram progressivamente, de forma contínua e linear, passaram por avanços e retrações características do entrelaçamento de eventos não sucessivos. Tilly (2007, p. 40) afirma que a democracia é variável devido a processos de democratização e desdemocratização, que adentram contextos políticos através de ondas. “Os regimes adjacentes e conectados influenciaram uns aos outros”. Esse processo adquiriu maior robustez na segunda metade do século XIX e principalmente no XX, quando a democracia adquiriu escala mundial.
Para Tilly (2007, p. 06, tradução nossa), a análise sobre democracia perpassa a identificação de Estados que se qualificam como democráticos. Deve ser verificada, primeiramente, a condição política dos regimes, “[...] a qualidade de vida das pessoas dentro desses regimes e a explicação da democratização”. O primeiro aspecto está relacionado ao tipo de regime adotado – relações entre Estado e cidadãos –, em contraste a outras modalidades que se comportam de forma distinta nas suas relações internas, como a população, e externas, como outras nações. O segundo refere-se às conquistas que um regime democrático pode proporcionar, pela atuação governamental na busca por melhores condições de vida, como acesso à educação e proteção jurídica.
Por fim, a explicação e descrição dos processos de democratização e seus efeitos sobre a vida dos cidadãos, com ênfase nas mudanças e variações no alcance e caráter da democracia. Este último aspecto foi o centro das análises de Tilly (1995; 2000; 2001; 2007), as quais relacionam Estado – organização coercitiva prevalente dentro de um território, com predomínio sobre outras organizações internas e reconhecidas por elas e outros Estados fora do território –; cidadãos – pessoas que vivem e pertencem ao mesmo Estado, sob sua jurisdição –; e public politics7 – transações pessoais e impessoais entre Estado e cidadãos, que
7 Não existe uma tradução literal para a expressão public politics, que coincida com seu significado original. Em
português seria política pública, relacionada, de maneira geral, ao conteúdo programático de planos e programas governamentais concernentes às suas funções públicas, com ações diretas na sociedade. Sua versão em inglês é policy. Nesse sentido, denominação que melhor se aproxima ao conceito utilizado por Charles Tilly é de
processo político, o qual envolve relações de negociação política e decisões dentro de uma estrutura estatal e sua
organização (polity). Public politics está relacionada à dinâmica dos diferentes regimes políticos, podendo variar de acordo com os arranjos socioinstitucionais localizados no tempo e espaço. Este termo é amplamente utilizado
34 incluem uma gama atividades institucionais, incluindo, fundamentalmente, a consulta aos cidadãos. “Parte da public politics consiste em consultar os cidadãos sobre suas opiniões, necessidades e demandas. A consulta inclui qualquer meio público pelo qual o cidadão pode expressar suas preferências coletivas sobre o pessoal do Estado e as políticas” (TILLY, 2007, p. 13, tradução nossa). Dessa maneira, public politics – processo político – significa “[...] interações entre Estado e cidadãos que têm, visivelmente, implicação no poder do Estado e no seu desempenho” (TILLY, 2007, p. 137, tradução nossa).
Por meio de uma orientação processual foi descrito e explicado o mapa das vias pelo qual se desenvolveu a democracia, democratização e desdemocratização (TILLY, 2007). Para isso, faz uma crítica a quatro modelos analíticos sobre democracia: constitucionalista, substantivista, procedimental e orientado por processos. Primeiramente, afirma que a perspectiva constitucionalista é centrada em normas jurídicas para garantia do funcionamento e legitimidade de democracia; o segundo modelo foca questões como liberdade, segurança e condições de vida; a terceira perspectiva se assenta em regras e procedimentos que caracterizam um regime como democracia; o último estabelece critérios que qualificam um regime político como democrático.
Tilly (2007) se filia ao modelo orientado por processos, com seu aprofundamento, principalmente, no entendimento da democracia através de um viés histórico, que não se atém a um “retrato instantâneo” do contexto político. Avança no sentido de superar a análise dicotômica entre democracia e não democracia8. Para isso, busca elementos que permitam compreender avanços e retrações no grau de democracia de determinado regime. Propõe, dessa forma, variáveis dinâmicas e contínuas para melhor compreensão das bases sociais e políticas de um regime. “[...] um regime é democrático na medida em que as relações políticas entre Estado e seus cidadãos se apresentem através da amplitude, igualdade, proteção e consulta mutuamente vinculante” (TILLY, 2007, p. 13-14, tradução nossa).
Assim, o comportamento do Estado em relação às demandas de seus cidadãos é expresso de acordo com as quatro variáveis dinâmicas consideradas essenciais: amplitude –
breadth –; igualdade – equality –; proteção – protection –; consulta mutuamente vinculante –
mutually binding consultation. A primeira refere-se à profundidade e alcance dos direitos dos cidadãos; a seguinte trata da medida em que as demandas de diferentes grupos são traduzidas
neste trabalho, assim, optou-se por utilizar public politics e processo político como sinônimos, quando remetidos à análise de Tilly.
8 É uma crítica à linha analítica orientada por processos representada, essencialmente, pelos trabalhos de Robert
35 e praticadas pelo Estado; a terceira variável se assenta no tratamento e proteção política contra ações arbitrárias do Estado; e, por fim, como a tradução das demandas compromete cidadãos e Estado em relações mais ou menos estáveis e amplas. Estes elementos parcialmente independentes são dimensões processuais suficientes, mas não necessárias, das variações de regimes políticos.
1. Amplitude: a partir de um pequeno segmento da população desfruta de amplos direitos, permanecendo o restante amplamente excluído da public politics, até uma inclusão política ampla das pessoas sob jurisdição do Estado (em um extremo cada família tem uma relação própria com o Estado, mas unicamente poucas famílias têm plenos direitos de cidadania; no outro, todos os cidadãos adultos pertencem a uma mesma categoria homogênea de cidadania).
2. Igualdade: a partir de grandes desigualdades dentro e entre as categorias de cidadãos até uma ampla igualdade em ambos os sentidos (em um extremo, as categorias étnicas encaixam em uma ordem hierárquica bem definida de direitos e deveres muito desiguais; em outros, a etnicidade não tem conexão significativa em relação aos direitos e deveres políticos e iguais direitos prevalecem entre os cidadãos naturalizados e natos) [...].
3. Proteção: de pouco para muita proteção frente à ação arbitrária do Estado (em um extremo, agentes do Estado empregam seu poder para punir inimigos pessoais e recompensar seus amigos; por outro lado, todos os cidadãos gozam publicamente do devido processo legal).
4. Consulta mutuamente vinculante: a partir de não vinculante e/ou extremamente assimétrica para mutuamente vinculante (em um extremo, aqueles que requerem benefícios do Estado devem subornar seduzir, ameaçar ou utilizar a influência de terceiros para conseguir qualquer coisa; no outro os agentes estatais dispõem de obrigações claras, executáveis, a fim de proporcionar benefícios de acordo com a categoria do beneficiário) (TILLY, 2007, p. 14-15, grifo do autor, tradução nossa).
Os dois primeiros aspectos são, conjuntamente, fundamentais para a concepção de cidadania; se referem a ela de forma ampla e igualitária como condições cruciais, mas ainda insuficientes, para a construção do conceito de democracia. Todavia, a articulação com a proteção e a consulta (compromisso) mutuamente vinculante constitui “[...] os componentes essenciais da democracia” (TILLY, 2007, p. 14, tradução nossa).
Esta definição de democracia permite estabelecer, de forma geral, modelos de regimes políticos de acordo como as variáveis em questão. Tilly (1995) esboçou uma variação de regimes utilizando um continuum que vai de (0) nenhum, a (1) completo. Os regimes transitam entre esses extremos, da tirania (0000), com cidadania restrita e desigual, e pouca ou nenhuma proteção e consulta; até a democracia plena (1111), que agrega cidadania ampla e igualitária, com proteção contra a atividade arbitrária estatal e consulta mutuamente vinculante dos cidadãos em relação aos agentes do Estado.
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Tabela 1 - Variação de regimes políticos.
Regime político Variáveis dinâmicas
Amplitude Igualdade Proteção Consulta
Tirania 0 0 0 0 Monarquia 0 0 1 0 Aristocracia 0 0 0 1 Oligarquia 0 0 1 1 Ditadura 1 1 0 0 Democracia 1 1 1 1
Fonte: Adaptado de Tilly (1995).
Mediante essas tipificações pode haver outras formas de regimes políticos que combinem as quatro variáveis de democracia. As variações nas trajetórias dos Estados e da cidadania9 são significativas, na medida em que representam avanços e retrações nos regimes políticos, relacionados ao entrelaçamento do aparato institucional com a sociedade.
A abordagem desenvolvida foi posteriormente aperfeiçoada pela maior ênfase nos processos de democratização e desdemocratização. “A democratização significa o movimento para uma maior consulta mutuamente vinculante, mais proteção, mais igualdade e mais amplitude. A desdemocratização significa, obviamente, o movimento para uma menor consulta mutuamente vinculante, menos proteção, menos igualdade e menos amplitude” (TILLY, 2007, p. 124). Esse movimento, ascendente e descendente nas quatro dimensões, representa uma nova variável fundamental para análise: o grau de democracia.
Uma importante categoria para Tilly (2007) é o conceito de capacidade estatal, tido como variável importante no processo de desenvolvimento da democracia. Essa construção foi resultado da ampla análise histórica desenvolvida pelo autor, a qual atribuiu ao Estado um papel estruturante na configuração política das sociedades modernas e contemporâneas.
A capacidade do Estado é uma característica essencial dos regimes em dar alcance e colocar em prática suas decisões políticas. Os extremos de uma capacidade estatal alta e baixa tendem a inibir a democracia, de um lado reduzindo a consulta mutuamente vinculante entre o Estado e os cidadãos; por outro não consegue fornecer proteção suficiente aos cidadãos contra a ação arbitrária dos agentes governamentais. Assim, a capacidade estatal tem interferência direta na vida dos cidadãos.
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Capacidade do Estado significa à medida que as intervenções dos agentes estatais sobre os recursos, atividades e conexões interpessoais não estatais alteram as distribuições existentes desses recursos, atividades e conexões interpessoais, assim como as relações entre tais distribuições (TILLY, 2007, p. 16, tradução nossa).
Essa capacidade está associada às complexas funções que o Estado executa, essenciais para a manutenção e variação dos regimes políticos. Inicialmente, com o monopólio militar e tributário e, posteriormente, através da centralização do poder e aparelhamento administrativo.
A ampliação de capacidade do Estado acompanhou as transformações estruturais impostas pela guerra e seus preparativos, como os mecanismos de proteção – defesa interna e externa –; extração – impostos, taxas, etc. –; produção – intervenção nos recursos minerais, bens de consumo e intervenção no mercado –; e redistribuição – tentativa de correção de desigualdades. Essas mudanças tiveram na tensão com as lutas populares fator primordial para reorganização estatal e ampliação dos direitos de cidadania (TILLY, 1996).
A capacidade estatal foi sendo moldada de acordo com historicidades dos contextos políticos, as quais comportaram variações de forma dos regimes políticos particulares. Para entender essas mudanças Tilly (2007) combina as variáveis democráticas de amplitude, igualdade, proteção e consulta mutuamente vinculante à capacidade do Estado, para construir uma categoria analítica de descrição e explicação da variação de regimes: capacidade da democracia – democracy capacity. Nesse bojo, busca identificar tipos de regimes através de um mapa, que traduz em quadrantes sua variação na história.
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Quadro 1 - Quadrantes da trajetória histórica de regimes políticos.
Capacidade do Estado
Não democrático
de alta capacidade de alta capacidade Democrático
Não democrático
de baixa capacidade de baixa capacidade Democrático
Democracia Fonte: Tilly (2007, p. 19).
A capacidade democrática de um regime político pode variar substancialmente de 0 de a mais baixa, quando é não democrático de baixa capacidade até a mais alta, no extremo de uma democracia de alta capacidade. Nos eixos que compõem o mapa, o vertical representa a capacidade do Estado, que vai do mínimo (0) ao máximo (1). Da mesma forma, no eixo horizontal a democracia transita de (0) a (1).
Ao longo da historia da humanidade, os regimes foram distribuídos de forma muito desigual entre os tipos. A grande maioria dos regimes históricos tem se situado no setor não democrático de baixa capacidade. Alguns dos maiores e mais poderosos, porém, se localizam no setor não democrático de alta capacidade. Os regimes democráticos de alta capacidade têm sido raros e, principalmente recentes. Os regimes democráticos de baixa capacidade têm permanecido poucos e distantes entre si. [...] Através de um longo prazo da história humana, então, a grande maioria dos regimes tem sido não democráticos; os regimes democráticos são criações infrequentes, contingentes, recentes (TILLY, 2007, p. 18, tradução nossa).
Em termos gerais a classificação em quadrantes produz algumas definições dinâmicas de regimes, que avançam ou se retraem, num fluxo e refluxo de sua organização estrutural. Os não democráticos de baixa capacidade – low-capacity undemocracy – possui escassa ou nula amplitude, igualdade, proteção e consulta mutuamente vinculante; o Estado tem um desempenho baixo – Weak State –, com pouca autonomia administrativa e frágil centralidade do poder, sem capacidade de organizar política e socialmente o território, e garantir direitos
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39 de uma sociedade de desmobilizada na busca pela cidadania. “Não democrático de baixa
capacidade: mobilização religiosa de senhores de guerra e blocos étnicos; luta violenta frequente, incluindo guerras civis; múltiplos atores políticos; incluindo criminosos que empregam força letal” (TILLY, 2007, p. 20, grifo do autor, tradução nossa).
Os regimes não democráticos de alta capacidade – high-capacity undemocracy – mantêm baixa amplitude, igualdade, proteção e consulta mutuamente vinculante, porém com a presença de um Estado fortemente organizado – Strong State –, responsável deliberadamente pela supressão da cidadania e que exerce ações arbitrárias dentro de sua jurisdição. No primeiro caso, o Estado, por ser fragmentado, não consegue dar suporte às demandas por cidadania; neste, é restringido o acesso à cidadania ampla e igual e concentra os meios coercitivos e extrativos de acordo com as orientações pessoais de liderança ou direcionamento ideológico e utilitarista de um governo. “Não democrático de alta
capacidade: escassa voz pública, exceto nos casos permitido pelo Estado; envolvimento das forças de segurança do Estado em toda public politics; mudança de regime através de luta entre a elite ou mediante rebelião da massa” (TILLY, 2007, p. 20, grifo do autor, tradução nossa).
Nos quadrantes democráticos, os regimes de baixa capacidade – low-capacity
democracy – comportam uma sociedade que avança na conquista de direitos, no entanto, o Estado não consegue criar instrumentos para salvaguardar a cidadania ampla e igual, com proteção contra sua arbitrariedade e, também, com existência de consulta mutuamente vinculante. Esse modelo de democracia se torna muito instável pela presença de um Estado fraco, que não possui capacidade de centralizar o poder e dar garantias à estabilidade da democracia.
Democrático de baixa capacidade: [...] movimentos sociais frequentes, atividades de grupos de interesses e mobilizações de partidos políticos; mais consultas formais (incluindo eleições competitivas) como pontos altos da atividade política; porém, um monitoramento do Estado menos efetivo e um maior envolvimento dos atores semi-legais e ilegais na public politics, e níveis significativamente mais altos de violência letal (TILLY, 2007, p. 20, grifo do autor, tradução nossa).
No extremo superior do mapa, os regimes democráticos de alta capacidade – high-
capacity democracy – aliam uma democracia mais aperfeiçoada, pelas condições duradouras de cidadania, entrelaçada a um Estado forte que assume compromissos mutuamente vinculantes e proporciona proteção aos cidadãos. Esse tipo raro de nível de democracia tende a manter certa estabilidade pela própria estrutura estatal e maturidade organizativa da
40 sociedade. “Democrático de alta capacidade: igual aos de baixa; todavia com amplo monitoramento do Estado sobre as políticas públicas combinado com níveis relativamente baixos de violência política” (TILLY, 2007, p. 20, grifo do autor, tradução nossa).
Embora os regimes possam ser mapeados10 e apresentar um grau de democracia11, em comparação à sua própria trajetória e de outros Estados, o movimento histórico desses regimes representam, fundamentalmente, estágios de democratização e desdemocratização. Esse itinerário comporta elementos (mecanismos) de mudança que impactam em trajetórias de regimes, tornando-os notadamente diferentes na relação entre Estado e cidadãos no processo político – public politics. Democratização e desdemocratização representam um tipo de alteração especial na public politics (TILLY, 2000). Assim, esses processos amplos comportam três grupos principais de mudanças.
1. Aumento ou diminuição da integração entre as redes interpessoais de confiança (isto é, parentesco, filiação religiosa e relações comerciais) e a public politics. 2. Aumento ou diminuição do isolamento da public politics com as principais desigualdades categóricas (por exemplo, sexo, raça, religião, classe, casta), em torno das quais os cidadãos organizam suas vidas cotidianas.
3. Aumento ou diminuição da autonomia dos principais centros de poder (especialmente aqueles que empunham significativos meios coercitivos), como senhores de guerra, dependências clientelistas, exércitos e instituições religiosas com respeito à public politics (TILLY, 2007, p. 23, tradução nossa).
Essas mudanças amplas, que interferem diretamente na democratização de desdemocratização dos regimes políticos nos Estados, são compostas por mecanismos causais
recorrentes, integrados a processos de menor abrangência, contudo necessários e significativos. Os mecanismos são “[...] eventos que produzem os mesmos efeitos imediatos sobre uma ampla gama de circunstâncias” (TILLY, 2007, p. 22, tradução nossa). Processos são “[...] combinação e seqüências de mecanismos que produzem algum resultado específico” (TILLY, 2007, p. 23, tradução nossa).
Democratização e desdemocratização surgem da relação interdependente entre a integração das redes de confiança, redução das desigualdades categóricas e diminuição dos centros autônomos de poder e ampliação da participação na public politics. Analiticamente esses grupos de mudanças são definidos por seus processos internos e mecanismos causais recorrentes. Os critérios, da forma como são apontados, levam à democratização; o inverso corresponde necessariamente à sua retração em regimes políticos. Nesse entremeio, a
10 Tilly (2007) realiza uma análise sobre regimes políticos, localizando em seu diagrama: Somália e Congo-
Kinsasa – não democráticos de baixa capacidade –; Cazaquistão e Irã – não democráticos de alta capacidade –; Jamaica e Bélgica – democráticos de baixa capacidade –; Noruega e Japão – democrático de alta capacidade.
41 capacidade do Estado aparece como categoria estruturante, uma vez que seu aumento ou diminuição interfere diretamente nos processos mais amplos do sistema político, num sentido democrático ou não.
As redes de confiança correspondem às relações interpessoais em que as pessoas comprometem-se e dependem significativamente do desempenho de outras pessoas, as quais possuem incentivos para cumprir seus compromissos e encorajar os outros a cumpri-los da mesma maneira. As redes geralmente funcionam bem quando existe o compartilhamento de informações sobre o ambiente e o monitoramento de transações entre os pares. Elas são representadas por grupos comerciais, seitas religiosas, parentesco, agrupamentos profissionais, organizações de trabalhadores e de patrões, conspirações revolucionárias, entre outros. A separação dessas redes por completo do processo político – public politics – pode representar uma ameaça importante à democratização.
Segundo Tilly (2000; 2007), a democratização se torna possível quando existe uma integração com as redes de confiança, no sentido de que essa conexão implique no fortalecimento da consulta mutuamente vinculante. Deve haver confiança dentro de um regime no cumprimento dos compromissos mútuos assumidos pelo governo e cidadãos, e realizada de forma efetiva a proteção contra a arbitrariedade do Estado com o direito ao devido processo legal. Dois processos podem afetar diretamente as redes de confiança na política pública e reduzir o avanço democrático: 1) dissolução ou desintegração de redes de confiança segregadas; 2) criação de redes de confiança conectadas politicamente. Nesses processos são relacionados mecanismos causais recorrentes que podem redefinir o modo de atuação das redes de confiança.
• A desintegração das redes de confiança segregadas existentes (por exemplo, a