A 1ª CAP aconteceu no segundo semestre de 2003, de Junho a Novembro. Esta teve como tema: “Construindo uma política democrática e integrada para a aquicultura e a pesca” (Brasil, 2003c), o qual foi discutido a partir de oito eixos temáticos, a saber: Participação; Sustentabilidade das Atividades de Aquicultura e Pesca; Estruturação do setor de aquicultura; Estruturação da Pesca Oceânica, Continental e Costeira; Políticas Sociais para o setor da aquicultura e pesca; Políticas de crédito; Política de desenvolvimento tecnológico; e Produção e Fome Zero. Estes eixos correspondiam aos oito resultados esperados da atuação da SEAP no quadriênio 2003-2006, definidos em seu “Plano Estratégico de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e Pesca” (Brasil, 2003d). Cada um dos eixos foi composto por um conjunto de subeixos temáticos, relativos às atividades elencadas no plano a ser desenvolvidas pela SEAP para alcançar tais resultados.
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Das 154 propostas analisadas de competência da SEAP e passíveis de incorporação em programas da política de Aquicultura e Pesca, 89 (58%) se referiam à estruturação e desenvolvimento do setor de aquicultura e pesca, 40 (26%) diziam respeito a políticas sociais para os trabalhadores destes setores e 25 propostas (16%), aos pressupostos e estratégias do projeto político e à participação social nesta política.
Tal como a 1ª CAP, a 1ª Concidades foi realizada no segundo semestre de 2003, nos meses de Julho a Outubro. Esta teve como objetivo contruir uma política democrática e integrada para as cidades e, neste sentido, foi estruturada em três eixos temáticos, cada qual composto por um conjunto de subtemas. Foram eles: (1) Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU): princípios, diretrizes, objetivos e ações, (2) Conselho Nacional de Cidades: caracterização, atribuições, estrutura e composição; e (3) Políticas Setoriais: programas urbanos, habitação, saneamento, e mobilidade e transporte urbano (Brasil, 2003f). No total, foram 298 recomendações aprovadas, dentre elas, 239 propostas de competência do MCidades e passíveis de incorporação em programas de políticas. Destas últimas, 86 (36%) tratavam do PNDU, 29 (12%) referiam-se à organicidade do conselho nacional e as demais 124 recomendações (52%) tratavam de políticas setoriais (Brasil, 2003e).
A 1ª CMA se desenrolou concomitantemente à 1ª CAP e à 1ª Concidades, nos meses de Setembro a Novembro de 2003. Esta teve como objetivo fortalecer o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA –, o qual foi discutido a partir de seis eixos temáticos, cada qual composto por um conjunto de subtemas. Foram eles: I – Recursos Hídricos; II – Biodiversidade, flora e fauna nativas e espaços territoriais protegidos; III – Infraestrutura: transportes e energia; IV – Agricultura, pecuária, recursos pesqueiros e silvicultura; V – Meio ambiente urbano; e VI – Mudanças climáticas (Brasil, 2003h). No total, foram 657 recomendações aprovadas. Destas, 407 foram avaliadas.
Dentre as 407 propostas de competência do MMA e passíveis de incorporação em programas de políticas, 38 (9,5%) tratavam de Recursos Hídricos, 43 (10,5%), da biodiversidade, 45 (11%) diziam respeito à infraestrutura, 77 (19%), à agricultura, pecuária, recursos pesqueiros e silvicultura, 34 (8,5%) recomendações tratavam de meio ambiente urbano e outras 15 (3,5%) diziam respeito ao tema VI. Para além das propostas aprovadas nestes temas, a 1ª CMA produziu outras 155 recomendações (38%
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do total) acerca do SISNAMA (20 propostas), da Descentralização, Participação e Controle Social (45), de Mecanismos Econômicos Financeiros (43), e de Informação, Comunicação, Capacitação e Educação Ambiental (47) (Brasil, 2003i).
Diferentemente da 1ª CAP, 1ª Concidades e 1ª CMA, a 1ª CE e a 1ª CPM foram realizadas no primeiro semestre de 2004. A 1ª CE aconteceu entre Março e Junho daquele ano e teve como tema: “Esporte, Lazer e Desenvolvimento Humano”. O objetivo deste encontro foi democratizar e propor princípios e diretrizes para a elaboração da política nacional de esporte e do lazer (Brasil, 2004d). Neste sentido, o encontro foi estruturado em oito eixos temáticos, a saber: (1) Esporte e Alto Rendimento , (2) Esporte Educacional, (3) Futebol, (4) Esporte, Lazer e Qualidade de Vida, (5) Direito ao Esporte e ao Lazer, (6) Esporte, Economia e Negócios, (7) Esporte, Administração e Legislação, e (8) Esporte e Conhecimento. No total, foram 301 recomendações aprovadas (Brasil, 2004e).
Das 87 propostas aqui analisadas de competência do ME e passíveis de incorporação em programas de políticas, 14 (16%) tratavam de esporte de alto rendimento, 6 (7%), de esporte como lazer, 12 (14%) diziam respeito ao esporte educacional e 20 propostas (23%), aos aspectos legais e estruturais destas três modalidades. As demais 35 recomendações aprovadas na 1ª CE (40%) propunham a criação do Sistema Nacional de Esporte e Lazer e, neste sentido, tratavam dos princípios, diretrizes e objetivos deste sistema.
Paralelamente à 1ª CE, aconteceu a 1ª CPM, nos meses de Março a Julho de 2004. Esta teve como objetivo “propor diretrizes para fundamentação do Plano Nacional de
Políticas para as Mulheres (PNPM) a ser apresentado ao Presidente da República”
(Brasil, 2004g: 145). Neste sentido, ela foi estruturada em seis eixos temáticos, quais sejam: (1) Natureza, princípios e diretrizes da política nacional para as mulheres na perspectiva da igualdade de gênero, considerando a diversidade de raça e etnia; (2) Enfrentamento da pobreza: geração de renda, trabalho, acesso ao crédito e a terra; (3) Superação da violência contra a mulher: prevenção, assistência, combate e políticas de segurança; (4) Promoção do bem-estar e qualidade de vida para as mulheres: saúde, moradia, infraestrutura, equipamentos sociais, recursos naturais; (5) Efetivação dos direitos humanos das mulheres: civis, políticos, sexuais e reprodutivos; e (6)
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Desenvolvimento de políticas de educação, cultura, comunicação e produção do conhecimento para a igualdade. O eixo 1 foi discutido em todos os GTs da conferência, ao passo que os demais eixos foram debatido por quatro GTs cada.
Das 131 recomendações aprovadas na 1ª CPM e analisadas nesta tese, 39 (30%) tratavam da natureza, princípios e diretrizes da política nacional, 71 (54%) de políticas sociais, tais como educação e saúde (eixos 2, 4 e 6), e as demais 21 diretrizes (16%) se referiam aos direitos humanos das mulheres, inclusive de segurança contra violência (eixos 3 e 5) (Brasil, 2004g).
A última conferência examinada, a 1ª CPIR, foi realizada no primeiro semestre de 2005 e teve como tema: “Estado e Sociedade: Promovendo a Igualdade Racial”. Para debatê- lo, a conferência foi estruturada em 12 eixos temáticos, cada qual discutido por 2 grupos de trabalho. Foram eles: (1) Trabalho e desenvolvimento econômico da população negra, (2) Educação, (3) Saúde, (4) Diversidade Cultural, (5) Direitos Humanos e segurança pública, (6) Comunidades remanescentes de quilombos, (7) População Indígena, (8) Juventude Negra, (9) Mulher Negra, (10) Religiões de Matriz Africana, (11) Política Internacional e (12) Fortalecimento das Organizações Antirracismo (Brasil, 2005c).
Do total de recomendações sugeridas nos 24 GTs da etapa nacional, 1.055 foram aprovadas na plenária final, sendo 630 de competência exclusiva ou compartilhada da SEPPIR e passíveis de incorporação nos programas de políticas desta instituição. Dentre estas últimas, 264 (42%) tratavam de políticas sociais para as diferentes raças (eixos 1 a 4), 62 (10%), de direitos humanos e segurança pública, 242 (38%) propostas diziam respeito a ações específicas para comunidades remanescentes de quilombos, população indígena, juventude negra e mulher negra (eixos 5 a 9), e as demais 62 (10%), a aspectos políticos, religiosos e institucionais desta política (eixos 10 a 12) (Ibid, 2005c).
As recomendações da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR serviram como base para a elaboração do Plano de Ação dos ministérios sede dos encontros para os anos subsequentes aos mesmos. As diretrizes da 1ª CAP serviram como “subsídios para a construção de uma política de desenvolvimento sustentável da
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opiniões” (Brasil, 2004a:1). As recomendações da 1ª Concidades, como “referências balizadoras e orientadoras das ações do Ministério das Cidades e das formulações das políticas setoriais bem como da primeira proposta da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, apresentada em seminário realizado no final de 2004, quando foi lançada a série de Cadernos MCidades” (Brasil, 2004b: 9).
Do mesmo modo, as diretrizes da 1ª CMA e da 1ª CE balizaram a formulação dos programas e ações do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério dos Esportes, incluídos e aprovados no PPA 2004-2007, e as recomendações aprovadas na 1ª CPM e na 1ª CPIR serviram para a elaboração do I Plano Nacional de Políticas para Mulheres – I PNPM – e do Plano Nacional de Promoção da Igualdade Racial (PLANAPIR). Ambos foram formulados por um Grupo de Trabalho Interministerial e foram regulamentados por decreto presidencial: o I PNPM, pelo Decreto nº 5.390 de 8 de março de 2005, e o PLANAPIR, pelo Decreto Nº 6.872 de 4 de Junho de 2009.
Mediante isto, a capacidade total de influência destas conferências sobre a política de aquicultura e pesca, urbana, de meio ambiente, de esporte, as políticas para mulheres e de promoção da igualdade racial foi avaliada pela comparação entre o conteúdo das recomendações aprovadas nestes encontros e o conteúdo dos programas destas políticas, contidos no Plano de Ação elaborado pelos ministérios competentes após a a 1ª CAP, 1ª Concidades, a 1ª CMA, a 1ª CE, a 1ª CPM e a 1ª CPIR. Os resultados são mostrados na tabela 2 a seguir.
Como pode ser observado, das 1.648 recomendações avaliadas, 746 (45%) não foram incorporadas, em nenhuma medida, pela SEAP, Mcidades, MMA, ME, SPM e SEPPIR nos anos subsequentes à 1ª Concidades, a 1ª CAP, a 1ª CMA, a 1ª CE, a 1ª CPM e à 1ª CPIR. Das 902 recomendações incorporadas aos programas de políticas (55%), 691, o que corresponde a 76,5% do total, foram incorporadas integralmente, tal como aprovadas nestes encontros, e o restante, 211 recomendações (33,5%), foram parcialmente atendidas e convertidas em ações do Mcidades, da SEAP, do MMA, do ME, da SPM e da SEPPIR.
157 Tabela 2- Recomendações aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR incluídas parcial ou integralmente nos programas destas políticas.
Conferência
Recomendações Capacidade total
de influência
Não incluídas Incluídas Parcialmente Incluídas Integralmente
(A) (B) (A + B) N % N % N % N % 1ª CAP 0 0,0% 0 0,0% 154 100,0% 154 100,0% 1ª Concidades 57 24,0% 31 13,0% 151 63,0% 182 76,0% 1ª CMA 217 53,0% 53 13,0% 137 33,5% 190 46,5% 1ª CE 36 41,0% 11 12,5% 40 46,0% 51 58,5% 1ª CPM 52 40,0% 15 11,5% 64 49,0% 79 60,5% 1ª CPIR 384 61,0% 101 16,0% 145 23,0% 246 39,0% TOTAL 746 45,0% 211 13,0% 691 42,0% 902 55,0%
Fonte: Formulação própria a partir do Caderno de Resoluções da 1ª Concidades (Brasil, 2003e) e Cadernos MCidades, Volumes 1 a 9 (Brasil, 2004b), do Caderno de resoluções da 1ª CAP (Brasil, 2003a) e do Plano Estratégico da SEAP (Brasil, 2004a), do Caderno de Resoluções da 1ª CMA (Brasil, 2003i), PPA 2004-2007 (Brasil, 2003k) e Ações do MMA (Brasil, 2005a), do Caderno de Resoluções da 1ª CE (Brasil, 2004e) e Política Nacional de Esporte (Brasil, 2005b), dos Anais da 1ª CPM (Brasil, 2004g) e I PNPM (Brasil, 2004i), e Anais da 1ª CPIR (Brasil, 2005c) e I PLANAPPIR (Brasil, 2009b).
Desagregando tais resultados por conferência, o que se verifica pela tabela 2 é uma variação significativa no total de recomendações não incluídas e incluídas parcial e integralmente nos programas de políticas para a 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR (TAB. 2). No que se refere às 746 diretrizes não traduzidas em ações governamentais, a 1ª CPIR e a 1ª CMA se destacam negativamente com mais de 50% de suas recomendações não incluídas pela SEPPIR e pelo MMA em seu Plano de Ação. Estes resultados podem derivar, em alguma medida, do alto número de recomendações aprovadas nestas conferências, o qual foi significativamente superior à quantidade de propostas aprovadas nas demais. Uma vez que os órgãos competentes apresentam capacidade institucional e orçamentária limitada e enfretam custos políticos e financeiros no processo de políticas, o maior número de recomendações aprovadas tende a gerar um número maior de recomendações não incluídas, ceteris paribus.
Quanto às 902 recomendações traduzidas em ações da SEAP, Mcidades, MMA, ME, SPM e SEPPIR após a a 1ª CAP, 1ª Concidades, a 1ª CMA, a 1ª CE, a 1ª CPM e a 1ª CPIR, os resultados obtidos são menos díspares somente para as propostas incluídas parcialmente, cuja variação vai de 0 a 16% para as seis conferências. Neste aspecto, a 1ª CPIR se destaca com a maior porcentagem de propostas incorporadas parcialmente dentre os seis encontros. A menor porcentagem foi observada para a 1ª CAP, da qual nenhuma recomendação foi incluída parcialmente no Plano de Ação da SEAP.
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Por fim, em se tratando das 691 recomendações traduzidas sem alterações no Plano de Ação da SEAP, Mcidades, MMA, ME, SPM e da SEPPIR, constata-se que as diretrizes da 1ª CAP (100%), seguidas pelas da 1ª Concidades (63%), foram as mais incorporadas integralmente dentre as seis conferências examinadas. A porcentagem mais baixa foi alcançada pela 1ª CPIR e pela 1ª CMA, das quais somente 23% e 33,5% das propostas, respectivamente, foram incluídas integralmente pela SEPPIR e pelo MMA.
Não obstante à variação na quantidade percentual de recomendações incorporadas após a 1ª CAP, a 1ª Concidades, a 1ª CMA, a 1ª CE, a 1ª CPM e a 1ª CPIR, em todas as seis conferências, a proporção de recomendações incluídas parcialmente foi inferior a de propostas incorporadas integralmente nos programas de políticas. Em 75% dos casos – 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CE e 1ª CPM, este resultado foi, pelo menos, três vezes menor que a de recomendações incluídas integralmente. Somente as propostas aprovadas na 1ª CMA e na 1ª CPIR foram incorporadas parcial e integralmente em proporções menos díspares uma da outra. Quando existente, a influência das recomendações das conferências deu-se, portanto, em maior medida, de modo integral, tal como aprovada nestes processos.
Disto segue que nenhuma das conferências analisadas apresentou capacidade de influência nula ou baixa, segundo a classificação aqui proposta. Três quartos dos encontros, quais sejam, a 1ª CE, a 1ª CMA, a 1ª CPM e a 1ª CPIR, tiveram entre 31 e 70% de suas recomendações incluídas nos programas de ação do governo federal nos anos seguintes e, portanto, apresentaram média capacidade total de influência sobre as respectivas políticas. O outro quarto dos encontros examinados, a saber, a 1ª CAP e a 1ª Concidades, tiveram mais de 71% de suas propostas incorporadas pelas instituições competentes, alcançando alta capacidade de influência sobre a política de aquicultura e pesca e urbana respectivamente.
Estes resultados, porém, não equivalem à capacidade real de influência das conferências sobre as respectivas políticas, tendo em vista que o processo de debate e de tomada de decisão nestes espaços se baseou em um caderno de discussão, composto por sugestões elaboradas pelo ministério sede dos mesmos. Este documento continha, em linhas gerais, o plano de ação do ministério para os anos subsequentes ao da conferência, comportando o conjunto de intenções do governo federal para aquela política pública.
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Posto a possibilidade de influência de tais sugestões sobre as recomendações finais dos encontros, avaliou-se o impacto das mesmas sobre as recomendações aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e na 1ª CPIR e, como decorrência, sobre a capacidade de influência destas conferências sobre as respectivas políticas.
Neste sentido, incluímos as sugestões governamentais como um filtro analítico para investigar se e em que medida o governo incorporou aos seus programas de políticas somente as propostas por ele sugeridas, referendadas ou não nestes encontros, e/ou incorporou as recomendações inéditas, elaboradas pelos próprios delegados no processo de conferências. A seguir, apresentamos a metodologia adotada para identificar e isolar os efeitos das sugestões governamentais da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR sobre os programas das respectivas políticas setoriais. Logo após, descrevemos os resultados obtidos para esta análise a partir do emprego do método aqui proposto.
4.2. Os efeitos das sugestões governamentais encaminhadas à 1ª CAP, 1ª Concidades,