O efeito das recomendações sugeridas pelo governo sobre os programas de

O processo de debate e de tomada de decisão na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR se baseou em um caderno de discussão, composto por um conjunto de propostas elaboradas pela SEAP, Mcidades, MMA, ME, SPM e SEPPIR para apreciação ao longo destes encontros. Como visto no capítulo anterior, parcela expressiva destas sugestões (340 propostas que corresponde a 74% do total) foi aprovada, parcial ou integralmente, pelos delegados das conferências nas suas diversas etapas e foi encaminhada para tradução em políticas pelos órgãos competentes (TAB. 4). Destas, 261 (77%) foram incorporadas aos programas das respectivas políticas após as conferências.

183

O Quadro 9 traz os resultados encontrados para o grau de incorporação das sugestões governamentais aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR nos programas das respectivas políticas (TAB. 6) e acrescenta as constatações acerca do desenho institucional das mesmas, do arranjo institucional legal e da dinâmica política das políticas públicas que debatem (Quadro 3 e 8, respectivamente). Nele, as conferências estão ordenadas do maior para o menor grau de incorporação das sugestões nelas aprovadas nos programas das respectivas políticas.

Como pode ser visto, as recomendações resultantes de sugestões governamentais aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades e 1ª CPM foram as mais incorporadas após estes processos, seguidas das propostas da 1ª CMA, 1ª CE e 1ª CPIR. Esta polarização em dois grupos nos permitem traçar algumas considerações quanto à possível relação entre as sugestões governamentais aprovadas nestas conferências e as variáveis aqui sugeridas como explicativas para os efeitos das mesmas sobre os programas de política.

A primeira delas é que não há relação aparente, pelo menos para o modelo e os casos estudados nesta tese, entre dinâmica política, arcabouço institucional legal e desenho institucional e grau de incorporação de sugestões aprovadas em conferências nos programas de políticas. As três conferências com a maior proporção de sugestões traduzidas nestes programas – 1ª CAP, 1ª Concidades e 1ª CPM – apresentam dinâmica política, arranjo institucional legal e desenho institucional distintos. Do mesmo modo, as outras três conferências com a menor proporção de sugestões incorporadas aos programas das respectivas políticas apresentam diferenças quanto a estas variáveis.

A dinâmica política de perfil mais corporativa ou mais pluralista, cujo padrão de negociação varia do mais cooperativo ao mais conflitvo respectivamente, caracteriza tanto as conferências cujas propostas governamentais foram em menor quanto as que foram em maior parcela traduzidas em ações nos anos seguintes. Semelhantemente, um arcabouço mais institucionalizado e transversal e um desenho institucional com médio grau de inclusão política está presente nos dois grupos de conferências, as com maior e as com menor capacidade de influência de suas recomendações provenientes de sugestões governamentais sobre os programas de políticas.

184

Uma explicação possível para a ausência de relação entre a dinâmica política, a dimensão institucional e o grau de incorporação das sugestões governamentais aprovadas diz respeito à natureza das mesmas. Mesmo quando aprovadas com alterações, estas recomendações ainda expressam, em alguma medida, as intenções e a visão governamental acerca de determinado assunto. Neste caso, a aprovação das sugestões na conferência serve como fonte de legitimação das mesmas, entre outros, o que aumenta as chances destas propostas serem incorporadas após os processos conferenciais, independente dos constrangimentos estruturais existentes.

Disto resulta a inexistência de uma associação explícita, no estudo de caso aqui realizado, entre a dinâmica política e a dimensão institucional e a tradução das sugestões governamentais nos programas de políticas. A aprovação destas propostas sinaliza apoio dos atores societais às ideias dos atores políticos e reforça a incorporação das mesmas, mesmo em contextos políticos mais competitivos e disputados e em relação a políticas públicas mais institucionalizadas e transversais. O governo respeita as conferências e vê nelas uma arena para apresentação e legitimação de suas propostas de política com vistas a, por exemplo, facilitar a implementação das mesmas em momentos subsequentes. Daí a média tão significativa (77%) de propostas do governo aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR e traduzidas nos programas das respectivas políticas (TAB. 6).

Por outro lado, a maior legitimidade das sugestões governamentais aprovadas em conferências não garante nem explica a não tradução das mesmas em ações dos governos. No estudo de caso desta tese, 23%, em média, das recomendações provenientes de sugestões governamentais das seis conferências não foram incorporadas posteriomente nos programas de políticas (TAB. 6). Tal resultado passa, a nosso ver, por questões de cunho político e por aspectos técnico-legais.

Um primeiro fator de cunho político consiste na vontade ou disposição política dos atores governamentais. Como mostrado no capítulo 1, esta tem sido, reiteradamente, apontada como um dos condicionantes do processo de formação da agenda de políticas públicas (Kingdon, 1984) e do potencial democrático das instituições participativas (Faria, 2003). Mesmo as decisões legítimas tomadas no âmbito de experiências democráticas estão fadadas ao esquecimento, caso, por exemplo, os atores políticos,

185

eleitos ou burocratas, discordem ou não creditem relevância às mesmas. Tal como os problemas sociais e a efetividade das experiências democráticas, as propostas das conferências, provenientes ou não de sugestões governamentais, requerem a aquiescência dos decisores para que sejam traduzidas em ações concretas e reais.

Um segundo condicionante possível da incorporação de propostas governamentais aprovadas em conferências consiste a pressão política exercida pelos atores societais e políticos no sentido de reforçar ou impedir que certas propostas, sejam traduzidas em ações públicas (Kingdon, 1984). Esta outra face, oculta, do poder (Bachrach e Baratz, 1962) se revela quando as decisões em jogo são chaves para os grupos societais e/ou estatais vinculados à política. Nestes casos, os atores exercem seu poder político essencialmente para determinar quais propostas, tenham elas sido aprovadas ou não em instituições participativas, entrarão nos programas da agenda de políticas do governo.

Esta atuação contínua se desenrola por meio de padrões interativos distintos e em diversos espaços formais e informais de interlocução e negociação política. Daí, toda e qualquer sugestão governamental aprovada nas conferências poder se constituir alvo de bloqueio por parte de certos grupos estatais e não estatais nos momentos seguintes, caso esta constitua uma decisão-chave em discordância com os interesses e demandas de tais grupos. O modelo aqui proposto não consegue, porém, avaliar e medir esta dinâmica, posto que este não constitui objetivo desta tese.

Somado a estes dois aspectos políticos, outros fatores podem ser sugeridos para explicar o fracasso de certas recomendações, resultantes de sugestões governamentais e aprovadas em conferências, no processo de tradução das mesmas nos programas de políticas. Nomeando-os, estes fatores estariam relacionados, dentre outros, aos aspectos legais, programáticos, ideológicos e orçamentários do processo de políticas, os quais funcionariam como inibidores de toda e qualquer proposta com conteúdo estranho aos parâmetros neles estabelecidos.

Ao examinar o processo de formação das políticas públicas, Kingdon (1984) comparou a seleção de propostas de políticas à seleção biológica natural, na qual as ideias se combinariam, incorporariam novos elementos, seriam modificadas e, ao final, por meio de uma seleção natural do sistema político, sobreviveriam e prosperariam ou falhariam e

186

seriam descartadas. Para o autor, a seleção de determinada ideia passaria pelo cumprimento de quatro critérios. As propostas teriam que ser técnica e economicamente viáveis (aspecto legal e orçamentário), teriam que carregar em si valores compatíveis com os dos atores da comunidade na qual teriam sido geradas (aspecto programático e ideológico) e deveriam ser bem recebidas pelos tomadores de decisão em determinado momento (vontade política).

Em que pese os efeitos potenciais destes aspectos sobre a capacidade de influência das conferências, no estudo de caso aqui realizado, este impacto foi residual e pouco significativo, a nosso ver, em relação, particularmente, às sugestões governamentais aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR, mas não incluídas nos programas das respectivas políticas. Uma vez que estas foram elaboradas pelo próprio governo e, portanto, cumpriam, pelo menos teoricamente, com os critérios legais, programáticos, ideológicos e orçamentários existentes, a chance destas propostas, quando modificadas ao longo do processo conferencial, deixar de cumprir com tais parâmetros era reduzida. O fato da discussão e do processo decisório nas seis conferências contar com a participação de ambos, representantes governamentais e societais em alguma medida, serviria para dificultar, senão impedir em alguns casos, a aprovação de propostas incompatíveis e/ou inviáveis para o governo naquele momento.

Tal suposição encontra respaldo ao compararmos a quantidade percentual de sugestões aprovadas, mas não incluídas com a dinâmica representativa da conferência (Quadro 4). Como visto no capítulo 2, o regimento interno da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA e 1ª CPM assegurou representação de atores governamentais e societais – estes últimos em maior proporção, ao passo que o desenho da 1ª CE e da 1ª CPIR não definiu a proporção de representantes por segmento. Os quatro desenhos com dinâmica representativa mais plural coincidem com as quatro conferências – 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CPM e 1ª CMA – com a menor quantidade percentual de sugestões aprovadas, mas não traduzidas em ações governamentais nos anos seguintes. O fato de contar com maioria de representantes societais não acarretou, aparentemente, a produção de recomendações menos viáveis técnica e legalmente e incompatíveis programática e ideologicamente. Pelo contrário, as sugestões aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CPM e 1ª CMA parecem ter ganhado maior legitimidade frente aos atores governamentais pela maior

187

participação, regimentalmente assegurada, de seus representantes e de atores societais nestes processos.

No caso de conferências repetidas, realizadas em diversas edições, ademais, as chances de descumprimento dos padrões legais, programáticos, ideológicos e orçamentários, dentre outros, nas recomendações sugeridas pelo governo são ainda menores. A repetição do processo conferencial permite aos atores participantes aprender e elaborar propostas cada vez mais condizentes com os critérios existentes e, por conseguinte, cada vez mais eficientes do ponto de vista técnico-legal (Lavalle, 2011). A variável “aprendizado político”, tal como apontada por Sabatier e Jenkins-Smith (1993), aprimora a atuação dos atores, o que, por seu turno, tende a qualificar tecnicamente as recomendações governamentais por eles modificadas e as propostas por eles sugeridas.

Deste modo, em se tratando de recomendações resultantes de sugestões governamentais, o estudo de caso aqui proposto não constata nenhuma associação entre o grau de incorporação das mesmas e a dinâmica política e o arranjo institucional legal da política pública nela debatida. Quanto ao desenho institucional da conferência, parece haver alguma relação apenas entre a dinâmica representativa e o grau de sugestões governamentais aprovadas e incorporadas aos programas de política. Das conferências que asseguraram a participação de atores governamentais e societais, resultou uma quantidade percentual maior de sugestões traduzidas em ações governamentais.

Além disso, sugere-se que a capacidade de influência destas recomendações está associada, notadamente, à natureza das recomendações e parece ser constrangida, sobretudo, pela vontade política dos atores governamentais e pela atuação de certos atores estatais e não estatais no sentido de impedir que propostas contrárias a seus interesses sejam incorporadas pelo governo. A esse respeito, porém, este trabalho não pode afirmar nada, dado seu escopo.

Na próxima seção, avalia-se se e em que medida a dinâmica política, o arcabouço institucional legal e o desenho institucional explicam o grau de incorporação das recomendações inéditas aprovadas 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR nos programas das respectivas políticas.

188

5.2. Capacidade real de influência da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e