As conferências de políticas públicas têm sido convocadas, dentre outros, para discutir e produzir diretrizes para as políticas que debatem. Estes encontros constituem-se, assim, espaços de interlocução, troca de informação e argumentação e de disputa entre os interesses e ideias dos representantes governamentais, de mercado e da sociedade civil, participantes dos mesmos. Disto segue que as recomendações aprovadas em cada encontro correspondem às preferências e propostas vencedoras ao longo do processo, as quais podem representar um ou outro segmento, uma ou outra categoria, em menor ou maior medida.
Sendo assim, a capacidade de influência da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e da 1ª CPIR sobre as respectivas políticas foi avaliada a partir do efeito das
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recomendações aprovadas nestes encontros sobre os programas de políticas formulados pelo governo federal após os mesmos. Este efeito foi aferido por meio de comparação entre o conteúdo das recomendações das conferências e o conteúdo dos programas de políticas, e pela classificação do tipo de efeito, se nulo, parcial ou total, das recomendações sobre os programas. Neste trabalho, o conteúdo foi entendido como o objetivo, a finalidade, a intenção expressa na recomendação, e não como a redação ipsis
litteres do texto em si. O quadro 8 traz exemplos desta análise quanto ao conteúdo em
relação a três conferências.
Quadro 8: Exemplos do tipo de efeito (nulo, parcial ou total) do conteúdo das recomendações sobre o conteúdo dos programas das respectivas políticas
Conferência Conteúdo da recomendação Conteúdo do programa Tipo de efeito
1ª CAP Promover a propaganda e o
marketing do pescado oriundo da aqüicultura e da pesca ressaltando os benefícios do consumo de pescado para a saúde.
Promover a propaganda e o marketing do pescado oriundo da aqüicultura e da pesca ressaltando os benefícios do consumo de pescado para a saúde.
Total
1ª Concidades Desburocratizar e descentralizar
os programas federais.
-
Nulo
1ª CPM Estimular o compartilhamento
das tarefas domésticas através de uma maior liberação do tempo das trabalhadoras que não incida na remuneração e de campanhas institucionais, construindo e reforçando uma nova cultura referente à divisão sexual do trabalho.
Garantir o cumprimento da legislação no âmbito do trabalho doméstico e estimular a divisão das tarefas domésticas.
Parcial
Fonte: Formulação própria a partir do Caderno de Resoluções da 1ª Concidades (Brasil, 2003e), do Caderno de resoluções da 1ª CAP (Brasil, 2003a), do Caderno de Resoluções da 1ª CMA (Brasil, 2003i), do Caderno de Resoluções da 1ª CE (Brasil, 2004e), dos Anais da 1ª CPM (Brasil, 2004g) e dos Anais da 1ª CPIR (Brasil, 2005c).
Para empregar tal análise, foi criado um banco de dados contendo as diretrizes aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR e o conteúdo dos programas de políticas formulados pelos respectivos ministérios após os encontros. Nas seis áreas, o ministério ou secretaria especial elaborou um plano de ação logo após estas conferências, contendo os programas, ações e metas para estas políticas a ser implementados nos anos seguintes. Ambos, o caderno de recomendações de cada conferência e os respectivos planos de ação, foram obtidos por meio da Lei de Acesso à Informação e já se encontram disponíveis nos sites do MPA (Brasil, 2013b), Mcidades (Brasil, 2013c), MMA (Brasil, 2005a), ME (Brasil, 2013d), SPM (Brasil, 2013e) e SEPPIR (Brasil, 2013f).
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Antes, porém, de realizar a comparação entre as recomendações de cada conferência e os programas governamentais, as primeiras foram avaliadas segundo o critério de competência e de forma de incorporação. A classificação por competência se justifica uma vez que todas as áreas de políticas passaram pelo processo de descentralização administrativa na década de 1980 e 1990, o qual, por sua vez, ampliou o leque de instituições co-responsáveis pela gestão das mesmas. Por seu turno, a classificação por forma de incorporação permitiu identificar e excluir da análise as recomendações das conferências cuja incorporação passava pela elaboração de lei de iniciativa do Executivo ou do Legislativo, e não pela tradução da mesma em objetivo, princípio e/ou ação de programas do plano de ação do(s) ministério(s) competente(s). O detalhamento a este respeito encontra-se no Apêndice A.
A tabela 1 apresenta a distribuição de recomendações por competência e por forma de incorporação, assim como o total de recomendações avaliadas por conferência examinada. Do total de 2.528 recomendações aprovadas na 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR, foram avaliadas 1.648 de competência exclusiva e compartilhada da SEAP, Mcidades, MMA, ME, SPM e SEPPIR e passíveis de incorporação em programas das respectivas políticas setoriais.
Tabela 1- Número de recomendações aprovadas e examinadas da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR por competência e forma de incorporação.
Conferência
Tipo de competência Forma de incorporação Total de
recomendações examinadas
Exclusiva Compartilhada Externa Programas
de políticas Atos normativos 1ª CAP 100 65 10 154 11 154 1ª Concidades 127 126 45 239 14 239 1ª CMA 185 267 192 407 45 407 1ª CE 58 45 0 87 16 87 1ª CPM 19 118 116 131 6 131 1ª CPIR 141 611 303 630 122 630 TOTAL 712 1.150 666 1.648 214 1.648
Fonte: Formulação própria com base no caderno de resoluções da 1ª Concidades (Brasil, 2003e), 1ª CAP (Brasil, 2003c), 1ª CMA (Brasil, 2003h, 2003i), 1ª CE (Brasil, 2004e), 1ª CPM (Brasil, 2004g) e 1ª CPIR (Brasil, 2005c).
Das 175 recomendações aprovadas na 1ª CAP, 10 eram de competência exclusiva de estados ou municípios, de outros ministérios ou do Poder Legislativo, e outras 11 requeriam a edição de atos normativos para serem incorporadas, tendo sido ambas excluídas do banco de dados. Das 154 restantes, objetos de análise neste trabalho, 92 (60%) eram de competência exclusiva da SEAP e 62 (40%) de competência
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compartilhada entre a SEAP, estados e/ou municípios e/ou outros ministérios.
Em relação à 1ª Concidades, das 298 recomendações aprovadas na plenária final, 59 foram excluídas da análise por ser de competência externa ao MCidades – 45 propostas – e por depender de atos normativos para ser incorporadas – 14 propostas. Das 239 propostas analisadas, 134 (56%) competiam exclusivamente ao MCidades, ao passo que o restante, 105 (44%) recomendações, eram de competência compartilhada deste ministério com unidades federativas e/ou outras instituições federais.
Por seu turno, das 644 recomendações aprovadas na 1ª CMA, 192 eram atribuições exclusivas de outros ministérios, do IBAMA, da Agência Nacional de Águas (ANA)36 ou de unidades federativas e 45 requeriam a elaboração de atos normativos para serem atendidas e, portanto, foram excluídas da análise. Das 407 propostas avaliadas, 175 (43%) competiam exclusivamente ao MMA, enquanto que as demais 232 (57%) recomendações eram de competência do MMA com outras instituições federais e/ou unidades federativas.
Já na 1ª CE, das 103 recomendações aprovadas, nenhuma competia a outras instituições, unidades da federação ou Poderes. Por outro lado, 16 propostas requeriam a formulação de atos normativos para serem atendidas e, por isso, foram retiradas da análise. Das 87 recomendações examinadas, 48 (55%) competiam com exclusividade ao ME, ao passo que as demais 39 (45%) eram de competência compartilhada deste ministérios com estados e municípios e/ou outros órgãos federais.
Das 253 recomendações aprovadas na 1ª CPM, 137 (52%) competiam à SPM, exclusiva ou compartilhadamente, ao passo que as demais 116 (48%) não foram examinadas por ser de competência de outras instituições federais e/ou unidades federativas. Dentre as 137 propostas de competência da SPM, 6 requeriam a formulação de atos normativos para serem incorporadas e foram, portanto, excluídas da análise. Das 131 propostas examinadas, somente 19 (14,5%) eram de competência exclusiva da SPM e as demais
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Embora o IBAMA e a ANA sejam vinculados ao Ministério do Meio Ambiente, ambos constituem autarquias sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira e, consequentemente, com atribuições e programas de política próprios. Deste modo, as recomendações de competência destes órgãos foram excluídas do banco de análise final, uma vez que as ações destas instituições não foram analisadas neste trabalho.
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112 (85,5%) competiam, conjuntamente, a esta Secretaria e outros ministérios e/ou unidades federativas.
Por fim, em relação à 1ª CPIR, foram aprovadas 1.055 recomendações. Destas, 303 eram de competência exclusiva de outros ministérios, Poderes ou unidades federativas e outras 152 recomendações de competência da SEPPIR requeriam a edição de atos normativos para serem incorporadas, sendo, portanto, excluídas da análise. Das 630 examinadas, apenas 113 (18%) competiam exclusivamente a esta secretaria, ao passo que 517 (82%) dependiam de atuação conjunta entre a SEPPIR e outros ministérios e unidades federativas.
Tal distribuição de competências reflete, em boa medida, a estrutura descentralizada e transversal, quando aplicável, da política de aquicultura e pesca, urbana, de meio ambiente, esporte e das políticas para mulheres e de promoção da igualdade racial. A 1ª CPM e a 1ª CPIR produziram quantidade significativamente maior de recomendações compartilhadas e externas, o que pode ser atribuído ao alto grau de descentralização e de transversalidade das mesmas, como mostrado no capítulo anterior. A 1ª Concidades, 1ª CMA e 1ª CE, por seu turno, aprovaram proporção mais equilibrada de recomendações de competência exclusiva e compartilhada, dado seu alto grau de descentralização e baixa transversalidade. A exceção a este respeito foi a 1ª CAP, cuja quantidade de recomendações de competência exclusiva e compartilhada foi próxima e de recomendações de competência externa, bem inferior, o que pode ser justificado pelos temas discutidos no encontro, os quais priorizaram as atribuições exclusivas da SEAP, como se verá adiante.
Tendo identificado as recomendações passíveis de ser incorporadas em programas de políticas públicas da SEAP, MCidades, MMA, ME, SPM e SEPPIR, o passo seguinte foi compará-las individualmente com os princípios, objetivos, ações, entre outros componentes, dos programas de políticas lançados após a 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e a 1ª CPIR. A cada recomendação analisada foi atribuído valor:
a) 0, quando o conteúdo da recomendação não foi incluído em nenhum dos programas (efeito nulo);
b) 1, quando o conteúdo da recomendação foi incluído parcialmente nos programas (efeito parcial); e
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c) 2, quando o conteúdo da recomendação foi incluído integralmente nos programas.
Feito isso, a capacidade total de influência da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e da 1ª CPIR sobre as respectivas políticas foi aferida, calculando-se a quantidade percentual de recomendações incluídas, parcial ou integralmente, no total aprovado em cada encontro. A capacidade total de influência destes processos foi considerada:
a) Nula, quando nenhuma das recomendações foi introduzida pelo governo. Em outras palavras, 100% das diretrizes aprovadas receberam valor 0;
b) Baixa, quando 1 a 30% das recomendações aprovadas foi introduzida pelo governo, parcial ou integralmente;
c) Média, quando 31 a 70% das recomendações foi introduzida pelo governo, parcial ou integralmente; ou
d) Alta, quando 71 a 100% das recomendações foi introduzida pelo governo, parcial ou integralmente.
Os resultados obtidos em relação à capacidade de influência da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª CPM e 1ª CPIR são apresentados e analisados a seguir.
4.1.2. Capacidade total de influência da 1ª CAP, 1ª Concidades, 1ª CMA, 1ª CE, 1ª