Na Carta de Leipzig, aprovada em 24 de Maio 2007, pelos ministros europeus responsáveis pelo ordenamento do território e urbanismo, procurou(se, sob a presidência alemã, traçar algumas pistas acerca do rumo do desenvolvimento urbano europeu para o século XXI.
A União Europeia reconheceu que as cidades europeias estão cada vez mais necessitadas de estratégias de acção global que ultrapassem os limites das cidades individuais e que integrem nos processos de coordenação todas as pessoas e instituições envolvidas no processo de desenvolvimento urbano.
Considerou(se que cada nível de governo – local, regional, nacional e europeu – tem responsabilidades específicas para o futuro das nossas cidades. E que a eficácia deste “governo multi(nível” depende designadamente da melhoria da coordenação das políticas sectoriais.
Advogou(se a necessidade de fortalecimento da coordenação urbana não apenas ao nível local, mas também ao nível regional urbano. Os objectivos são os de assegurar boas parcerias entre as cidades e as zonas rurais , assim como entre pequenas, médias e grandes cidades no âmbito de regiões urbanas, também designadas como cidades(regiões e regiões metropolitanas.
A Carta de Leipzig veio chamar a atenção para a necessidade de concebermos as cidades como os pontos focais do desenvolvimento regional, com a responsabilidade da coesão territorial, e não como pólos isolados de desenvolvimento.
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2.11. CO CLUSÃO
Podemos afirmar, com Oriol Nello, que a discussão sobre os limites urbanos é hoje cientificamente irresolúvel de modo unívoco. A urbanidade é um fenómeno humano, não é simplesmente um conjunto estatístico.
A relação complexa que se estabelece entre o núcleo central e a envolvente, na região urbana, tende a ser tão cultural na sua natureza, como económica, ainda que não seja administrativa.
Mas para além disso, a região urbana não é limitável. É sua característica permanecer territorialmente dinâmica e geometricamente variável, capaz de expandir, de encolher e de se alterar morfologicamente, conforme as condições socioeconómicas o exijam. Ao nível estratégico, por esta ordem de razões, é fundamental encontrar metodologias de planeamento dirigidas ao todo sub(regional e não às partes, ao contrário do que fomentamos hoje.
Até à metade dos anos 60, aproximadamente, os urbanistas assumiam que a demolição de um edifício proporcionaria o surgimento doutro melhor em sua substituição. Todavia, quando se deu a erosão da confiança das pessoas no futuro, elas passaram a assumir geralmente o oposto – o novo edifício tenderá a ser pior que o anterior. Este sentimento de que as coisas poderão vir a ser um pouco piores parece caracterizar hoje o sentimento urbano europeu107, ao contrário da fé no progresso gradual que caracterizou o desenvolvimento social europeu.
O conceito de organização regional urbana está a ser uma reacção pela afirmativa a este pessimismo, procurando modos de reagir económica, política, social e ambientalmente à circunstância da degradação da urbanidade.
Do advento da região urbana, ressalta a idiossincrasia de cada realidade regional urbana, assim como a interdependência de escalas entre os níveis de ordenamento urbano, regional e nacional.
É assim uma construção que, pese embora a sua já longa elaboração, está agora a tomar lugar mais relevante no arsenal conceptual do Ordenamento do Território ao nível mundial e muito especialmente na União Europeia, porque se trata de uma construção conceptual capaz de conjugar com elevada eficácia atributos de competitividade territorial com o da defesa da
141 ruralidade e das áreas ambientalmente mais sensíveis em qualquer região, designadamente nas que se encontram fortemente urbanizadas.
É necessário assegurar(se capacidade de avaliação da competitividade urbana em cada região urbana, em cada momento, porque tudo indica que esta será decisiva na competição global por investimentos, empregos e mercados.
Em Portugal estima(se que cerca de 65% da população vive em zonas urbanas – e calcula(se que serão quase 80% em 2015. Este desequilíbrio é provocado pela ausência de emprego no interior do País, apesar de essa vasta área do território apresentar hoje, na generalidade dos casos, boas acessibilidades nacionais e locais e boas condições sociais, seja em matéria de assistência, de saúde ou de educação, quando não de ensino universitário. Mas não há emprego. E por isso as pessoas saem das suas regiões e vão, naturalmente, para onde conseguem sustentar(se, seja dentro, seja fora do País.
Não existe uma varinha mágica que crie emprego no interior, mas existem quadros mais ou menos favoráveis ao desenvolvimento dos investimentos criadores de emprego. Esses quadros passam por soluções de âmbito supra(municipal, mas não tão afastadas como os níveis da região(plano ou nacional, para o planeamento adaptado às actividades económicas, a simplificação administrativa, a coordenação entre os meios científicos e de desenvolvimento tecnológico, os meios de formação profissional, os detentores de algum capital de investimento nacional, designadamente capital de risco, os detentores dos solos e as autoridades administrativas.
O objectivo deve ser o de tornarmos cada intenção de investimento numa oportunidade cuja rentabilidade dependerá das condições de mercado que o projecto empresarial souber conquistar, num território diferenciado, com imagem competitiva, porque tudo o resto será rápido, simples e seguro: a aquisição do solo, as regras aplicáveis ao projecto e o seu processo de apreciação, os suportes necessários ao nível da tecnologia e da investigação, os apoios para a formação profissional e a instalação dos quadros.
Para este efeito, é fundamental encararmos no interior o território, rural, natural e urbano, como uma placa sustentadora das oportunidades de investimento, independentemente das circunscrições administrativas concelhias. Cuidando de equilibrar com mais rigor as valências diferenciadoras que determinam a qualidade competitiva de um território – a qualidade humana, científica e profissional das suas gentes, o património histórico edificado, o património natural e o património rural – com os investimentos, sejam as infra(estruturas da região, sejam os que se destinam directamente à competição económica nos mercados nacionais e internacionais de bens e serviços.
142 No litoral, há muito mais pessoas, mas também aí o desordenamento cobra avultados prejuízos, porque é muito alto o valor cessante provocado pela miríade de pequenos investimentos imobiliários que as autarquias vão aprovando sem grande critério de organização territorial. Chegamos em muitas autarquias ao ponto de estragarmos quase todas as paisagens, de comprometermos grandes áreas naturais e rurais, com investimentos que implicam danos ambientais, que pouco trazem em termos de replicação económica e consequentemente, não contêm sequer em si a capacidade de criarem riqueza que venha a contrabalançar positivamente, pela acção recuperadora e restauradora sobre o território, os danos ambientais causados.
O pequeno lucro imobiliário sobrepõe(se em Portugal, geralmente, a qualquer racional de ordenamento. E nem por isso, como se verifica, esse lucro se traduz em riqueza. Porque o desordenamento afasta o investimento de qualidade.
No litoral, para existir melhor investimento e consequentemente melhor emprego, temos de saber articular melhor a urbanização com as paisagens, as áreas rurais e outras áreas de riqueza natural. Tão importante como isso, é sabermos transformar a urbanização em urbanidade, em áreas urbanas que, se por um lado diferenciam os produtos aí produzidos, pela qualidade da urbanidade, por outro lado se organizam e preparam para receber o investimento empresarial, com zonamentos regionais adequados para o investimento industrial, que suportam em todos os capítulos, com as articulações que se descreveram a propósito das zonas rurais.
Trata(se de um processo de articulação que não é meramente de planeamento e de licenciamento. É um processo de articulação de meios que requer capacidade económica e política de coordenação material e de vontades.
Conceitos essenciais na história do ordenamento do território, como as regiões homogéneas, as regiões polarizadas e as regiões(plano, não abarcam as exigências de boa governação que os tempos actuais colocam. Nos dois primeiros casos, trata(se de critérios estruturalmente analíticos, que nos chamam a atenção, no primeiro caso, para a irracionalidade de procurar o desenvolvimento mediante lógicas descontínuas, por causa dos efeitos de entropia; no segundo caso, para os elementos referenciais que determinam as polaridades económicas e sociais no território.
O conceito de região(plano, ao determinar, com base numa série de características e de parâmetros, delimitações regionais para efeitos de planeamento territorial, mantém(se actual e útil, embora tenha sido e continue a ser “abusado”, isto é, utilizado para justificar soluções de governação regional que realisticamente não foi criado para sustentar.
143 Uma coisa é delimitar racionalmente um território para efeitos de análise e de planeamento de ordem estratégica, ou mesmo territorial, e outra muito diferente é delimitar o mesmo território de modo a que as fronteiras desenhadas permitam a melhor eficácia de governação regional. No cenário da governabilidade, acrescem os contextos da responsabilização, da eficácia da acção governativa, da transparência, da simplicidade de processos e mais importante, da participação generalizada dos actores locais e regionais, culturais, sociais e económicos. O que não parece possível de obter ao nível da região( plano, ao menos na experiência portuguesa de décadas.
É aqui que o conceito de região urbana se diferencia. É por isso que a União Europeia tem vindo advogar a sua adopção. Pela necessidade de competirmos economicamente num mundo em que os fluxos económicos já não fluem naturalmente para ocidente e em que o equilíbrio territorial é cada vez mais difícil de manter, mas também cada vez mais precioso para a nossa qualidade de vida e para a nossa capacidade competitiva territorial.
Em Portugal, a adopção do conceito de região urbana poderia ser efectuado, fôssemos nós um País rico, ao nível das NUT III. As condições económicas e financeiras que temos não permitirão mais, salvo melhor opinião, que uma estruturação cujas fronteiras andarão perto das antigas províncias no interior e no litoral mediterrânico (Trás(os(Montes e Alto Douro, Beira Alta, Beira Baixa, Alentejo e Algarve) e que se aproximarão mais da lógica das NUT III no litoral, porque aí a lógica provincial não contém já os elementos necessários para assegurar, desde logo nas áreas metropolitanas, mas não só, uma “boa governabilidade”, entendida em termos de eficaz articulação de meios locais e regionais.
Por fim, uma nota quanto ao papel do planeamento regional, base da conceptualização fundamental do ordenamento do território, no mundo da governabilidade regional que agora se pretende encetar com força institucional, senão mesmo constitucional, um pouco por todo o Ocidente. O planeamento foi sempre entendido pela doutrina do Território como a fronteira da racionalidade e mais recentemente, da sustentabilidade. Sempre se entendeu, com razão, que o planeamento permite visualizar as potencialidades que doutro modo quedam esquecidas na voragem das urgências da acção casuística, assim como as fragilidades mais importantes, que nem sempre são as mais evidentes, às quais há que atalhar com políticas estruturais, que não se desenham sem planeamento.
O planeamento regional continua, por todas essas razões, a que se juntam outras virtualidades recentes, baseadas nos novos instrumentos de análise espacializada que a tecnologia nos tem colocado á disposição, a ser uma peça fundamental do ordenamento d território, designadamente ao nível regional e sub(regional. Acontece simplesmente que o Território exige hoje um enfoque mais exigente em matéria de governabilidade territorial.
144 Esse enfoque é urgente, baseia(se nas exigências que a Economia põe às nações europeias e não pode ser resolvido com base em “mero” planeamento. Reconhece(se hoje, designadamente, que tão importante como o planeamento, é a participação dos actores territoriais nesse planeamento, mas também nos processos decisórios. Por esse motivo, destina(se hoje tanta atenção às dinâmicas participativas como às dinâmicas analíticas territoriais. Se quisermos, entrámos numa era de governabilidade territorial, em que precisamos todos de passar da análise à acção, com pouca margem para erros, dadas as dinâmicas económicas em presença.
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B
BLLAA CCHHAARRDD (
(11991111))
A “Capital Regional” é uma cidade que constitui a cabeça duma região, devido à sua população, prosperidade, antiguidade e reputação histórica.
A
ABBEERRCCRROOMMBBIIEE (
(11994466))
a região urbana, o tecido urbano dispersaAse por vastas áreas, concentrandoAse em áreas construídas de dimensões variáveis preparadas entre si por espaços livres, tudo dependendo duma estrutura de serviços e acessibilidades e servido pelo sistema comum de transportes.
A
A
EEVVOOLLUUÇÇÃÃOODDOOCCOO
CCEEIITTOODDEE
R
REEGGIIÃÃOOUURRBBAA
AA
V VIIDDAALLDDEELLAABBLLAA CCHHEE ( (11991100))Existem elementos culturais, sociológicos e antropológicos, “naturais”, que influem sobre uma polaridade urbana regional.
M
MUUMMFFOORRDD (
(11992255))
A “Cidade Regional” é o resultado da proximidade entre o ecossistema e a organização regional; cultura florestal em vez de cultura de degradação florestal; agricultura sustentável em vez de degradação da terra; paisagens urbanos e rurais, em vez de espalhamento urbano; revitalização e diversificação dos tecidos económicos rural e urbano.
M
MCCKKEE ZZIIEE
(
(11993333))
A região urbana é uma entidade funcional cuja extensão é determinada pela extensão da influência dominante da cidade.
Quadro 2.5 – Gomes, Rogério, A evolução do conceito de Região Urbana, parte I , Um Modelo de Organização Regional para Portugal, FCT(UNL, Caparica, 2010
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D
DIICCKKII SSOO (
(11996644))
( “Um território urbanizado, com um núcleo compacto e uma grande periferia, é
comparável à gema e à clara de ovo estrelado. A urbanização regional é comparável a um agrupamento de ovos estrelados”. Há 4 interdependências entre a região e o núcleo urbano central: comércio, cultura, movimentos pendulares e o impacto da cidade nos usos de solo das áreas envolventes.
SPIEKERMA (1997)
As regiões urbanas podem ser monocêntricas, policêntricas e mais dispersas, caracterizandoAse assim com base na análise dos movimentos pendulares casaA trabalho.
T
TOOLLOOMMEELLLLII (
(11999999))
As pequenas centralidades urbanas podem cooperar através de sinergias entre centros de especialização similares, complementandoAse em especializações produtivas e partilhando a criação de infraAestruturas avançadas para o fornecimento de serviços.
EDEC (1999)
“ Combater as assimetrias regionais na União Europeia através da criação de zonas dinâmicas integradas na economia global, constituindo uma rede de regiões urbanas (núcleos urbanos e áreas rurais de diferentes dimensões)”.
CARTA DE LEIPZIG (2007)
A União Europeia advoga a necessidade de fortalecer a coordenação urbana aos níveis local, regional e urbano, com os objectivos de assegurar boas parcerias entre as cidades e as zonas rurais, assim como entre pequenas, medias e grandes cidades, no âmbito de regiões urbanas.
J
JOOEERRAAVVEETTZZ (
(22000000))
Elementos estruturantes e interArelacionados da Região Urbana: estrutura física, condições ambientais, metabolismo ambiental, estrutura espacial, transportes e comunicações, estrutura económica, estrutura social, estrutura política e estrutura cultural.
Quadro 2.6 – Gomes, Rogério, A evolução do conceito de Região Urbana, parte II, Um Modelo de Organização Regional para Portugal, FCT(UNL, Caparica, 2010
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