Castañeda Gutman Vs México

A Comissão Interamericana de Direitos Humanos apresentou, em 21 de março de 2007, uma demanda contra os Estados Unidos Mexicanos que se originou de petição interposta por Jorge Castañeda Gutman.

Em 05 de março de 2004 Jorge Castañeda Gutman solicitou, perante o Conselho Geral do Instituto Federal Eleitoral, seu registro como candidato independente ao cargo de Presidente dos Estados Unidos Mexicanos para as eleições que ocorreriam em 02 de julho de 2006. Em 11 de março de 2004, a Direção Executiva de Prerrogativas e Partidos Políticos, Direção de Partidos Políticos e Financiamento do Instituto Federal Eleitoral indeferiu a solicitação com fulcro no art. 175 do Código Federal de Instituições e Procedimentos Eleitorais estabelecendo que cabe somente aos partidos políticos nacionais solicitar o registro de candidatos aos cargos de eleição popular.

Em que pese não ter sido apontado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos, que se ateve à inexistência de recurso efetivo, a suposta vítima, Jorge Castañeda Gutman, aduziu, em síntese, que houve violação ao direto de

participação política positivado no art. 23 do Pacto de São José da Costa Rica. É essa análise realizada pela Corte que interessa ao presente estudo, uma vez que tem como tema de fundo justamente o princípio do monopólio das candidaturas.

A Corte assenta que:

El derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo 23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Más allá de estas características del proceso electoral (elecciones periódicas y auténticas) y de los principios del sufragio (universal, igual, secreto, que refleje la libre expresión de la voluntad popular), la Convención Americana no establece una modalidad específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a votar y ser elegido deben ser ejercidos (infra párr. 197). La Convención se limita a establecer determinados estándares dentro de los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia representativa.7

Destarte, os direitos políticos ativos e passivos devem ser exercidos regularmente, segundo a Corte, por meio de eleições periódicas, autênticas, realizadas por sufrágio universal e voto secreto. O Pacto de São José da Costa Rica não estabelece uma modalidade específica ou um sistema eleitoral particular que vincula os Estados, estabelecendo apenas diretrizes dentro das quais o Estado pode regulamentar os direitos políticos.

É importante observar que, na mesma linha do caso Yatama Vs. Nicarágua, a Corte afirmou que, considerando que os diretos humanos não são absolutos, os Estados podem regulamentar o exercício dos direitos políticos, devendo atentar para o cumprimento de três requisitos: i) legalidade, a regulamentação deve estar prevista em lei formal e material; ii) legitimidade, deve ter

7 _{O direito e a oportunidade de votar e ser eleito, consagrados no artigo 23.1.b da Convenção Americana, são}

exercidos regularmente em eleições regulares e autênticas, realizadas por sufrágio universal e igual e por voto secreto que garanta a livre expressão da vontade de os eleitores Além dessas características do processo eleitoral (eleições periódicas e autênticas) e dos princípios do sufrágio (universal, igual, secreto, refletindo a livre expressão da vontade popular), a Convenção Americana não estabelece uma modalidade específica ou um sistema eleitoral particular pelo qual os direitos de votar e ser eleito devem ser exercidos (infra parágrafo 197). A Convenção limita-se a estabelecer balizas dentro das quais os Estados legitimamente podem e devem regular os direitos políticos, desde que tal regulamentação esteja em conformidade com os requisitos de legalidade, seja dirigida para cumprir um propósito legítimo, seja necessária e proporcional; isto é, ser razoável de acordo com os princípios da democracia representativa

a finalidade de cumprir um proposito legitimo e iii) necessidade e proporcionalidade, deve ser razoável de acordo com os princípios da democracia representativa.

Especificamente quanto ao § 2º do art. 23 do Pacto de São José da Costa Rica, a Corte registrou que as causas prescritas de restrição aos direitos políticos possuem a única finalidade de evitar a possibilidade de discriminação no exercício de tais direitos. Assevera ainda que as restrições ao exercício dos direitos políticos regulamentadas pelos Estados que extrapolem os limites prescritos no art. 23, § 2º do referido pacto não são, per si, violadoras do referido artigo.

A Corte entende desta forma, que não é possível aplicar ao sistema eleitoral estabelecido por um Estado somente as limitações do § 2º do art. 23 do Pacto de São José da Costa Rica, reservando-se ao direito de apreciar as restrições impostas, vejamos:

[...] la Corte estima que no es posible aplicar al sistema electoral que se establezca en un Estado solamente las limitaciones del párrafo 2 del artículo 23 de la Convención Americana. Sin embargo, las medidas que los Estados adoptan con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos convencionales no están excluidas de la competencia de la Corte Interamericana cuando se alega una violación de los derechos humanos previstos en la Convención. Consecuentemente, la Corte debe examinar si uno de esos aspectos vinculados a la organización y reglamentación del proceso electoral y de los derechos políticos, la exclusividad de nominación de candidatos a cargos federales por parte de los partidos políticos, implica una restricción indebida a los derechos humanos consagrados en la Convención.8

Cabe registrar que a Corte, aparentemente, fez uma distinção entre candidaturas independentes e candidaturas externas, tendo como ponto central da diferenciação a filiação partidária, conforme se infere do seguinte trecho do julgado:

La Corte advierte que este aspecto de la Observación General No. 25 se refiere a la obligación de no limitar, de forma excesiva, que los candidatos sean miembros de partidos o pertenezcan a determinados partidos para ejercer estos derechos. Ello es un supuesto de hecho distinto al registro exclusivo por parte de los partidos de los candidatos. En el presente caso, ni

8 _{[...] a Corte considera que não é possível aplicar ao sistema eleitoral estabelecido em um Estado apenas as}

limitações do parágrafo 2º do artigo 23 da Convenção Americana. No entanto, as medidas adotadas pelos Estados para garantir o exercício dos direitos convencionais não estão excluídas da jurisdição da Corte Interamericana quando se denuncia uma violação dos direitos humanos previstos na Convenção. Consequentemente, a Corte deve examinar se um desses aspectos relacionados com a organização e regulamentação do processo eleitoral e direitos políticos, a nomeação exclusiva de candidatos a cargos federais por partidos políticos, implica uma restrição indevida aos direitos humanos consagrado na Convenção.

la norma que se alega contraria a la Convención ni otras del COFIPE establecen como requisito legal el estar afiliado o ser miembro de un partido político para que se registre una candidatura y permite que los partidos políticos soliciten el registro de candidaturas de personas no afiliadas a ellos o candidaturas externas.9

Para a Corte, destarte, há diferença quando existe uma limitação no sentido de que os candidatos indicados devam ser membros de partido político e quando essa limitação seja no sentido de que os candidatos devem ser indicados por partido político sem a obrigação de que tais indicados pertençam ao seu quadro de filiados (candidatura externa).

A Corte analisou a restrição imposta no sentido de que os registros de candidatura devem ser solicitados por partidos políticos considerando os três critérios por ela estabelecidos.

Quanto ao critério da legalidade, a Corte registrou que:

La Corte observa que el requisito por el cual corresponde a los partidos políticos solicitar el registro de los candidatos a cargos electivos a nivel federal se encuentra previsto en el artículo 175 del COFIPE, una ley en sentido formal y material.10

No que concerne ao critério da legitimidade, foi assentado que:

La Corte considera que el artículo 175 del COFIPE bajo examen tiene por finalidad organizar el proceso electoral y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público en condiciones de igualdad y de manera eficaz. Dicha finalidad resulta esencial para el ejercicio de los derechos de votar y a ser votado en elecciones periódicas auténticas, por sufragio universal e igual, y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, de acuerdo con el artículo 23 de la Convención Americana.11

9 _{A Corte observa que este aspecto da Observação Geral No. 25 se refere à obrigação de não limitar,}

excessivamente, que os candidatos sejam membros de partidos políticos ou pertençam a determinados partidos políticos para exercer esses direitos. Esta é uma suposição de fato diferente do registro exclusivo pelos partidos dos candidatos. No presente caso, nem a norma que é alegada contrária à Convenção nem outras da COFIPE estabelecem como requisito legal estar filiado ou ser membro de um partido político para registrar uma candidatura e permite que os partidos políticos solicitem o registro de candidaturas de pessoas não afiliadas a eles ou candidatos externos.

10 _{A Corte observa que a exigência de que os partidos políticos solicitem o registro de candidatos a cargos}

eletivos no nível federal está prevista no artigo 175 da COFIPE, uma lei em sentido formal e material.

11 _{A Corte considera que o artigo 175 da COFIPE em análise tem o objetivo de organizar o processo eleitoral e o}

acesso dos cidadãos ao exercício do poder público em condições de igualdade e de forma efetiva. Este objetivo é essencial para o exercício do direito de voto e de ser eleito em eleições periódicas autênticas, por sufrágio

Destarte, a Corte considerou que a finalidade, in casu, do princípio do monopólio de candidaturas nos Estados Unidos Mexicanos é legitima, uma vez que busca organizar o processo eleitoral e garantir o acesso dos cidadãos em condições de igualdade ao referido processo.

O terceiro critério, necessidade e proporcionalidade, foi desdobrado em três subcritérios, quais sejam: i) interesse público imperativo; ii) utilização do meio idôneo menos restritivo e iii) proporcionalidade e adequação para atender ao objetivo legítimo.

No que concerne ao interesse público imperativo, a Corte asseverou que o sistema que permite candidaturas independentes amplia e melhora a participação e representação nos assuntos públicos, possibilitando um maior entendimento entre os cidadãos e as instituições democráticas. Doutra banda, o sistema que privilegia o monopólio de candidaturas – exclusividade de registro de candidaturas aos partidos políticos – fortalecem os partidos políticos como instrumentos fundamentais da democracia e organizam de maneira eficaz o processo eleitoral. Desta feita a Corte considerou que:

[...] el Estado ha fundamentado que el registro de candidatos exclusivamente a través de partidos políticos responde a necesidades sociales imperiosas basadas en diversas razones históricas, políticas, sociales. La necesidad de crear y fortalecer el sistema de partidos como respuesta a una realidad histórica y política; la necesidad de organizar de manera eficaz el proceso electoral en una sociedad de 75 millones de electores, en las que todos tendrían el mismo derecho a ser elegidos; la necesidad de un sistema de financiamiento predominantemente público, para asegurar el desarrollo de elecciones auténticas y libres, en igualdad de condiciones; y la necesidad de fiscalizar eficientemente los fondos utilizados en las elecciones. Todas ellas responden a un interés público imperativo. Por el contrario, los representantes no han acercado elementos suficientes que, más allá de lo manifestado en cuanto al descrédito respecto de los partidos políticos y la necesidad de las candidaturas independientes, desvirtúe los fundamentos opuestos por el Estado.12

universal e igual, e por voto secreto que garanta a livre expressão da vontade dos eleitores, de acordo com o artigo 23 do Estatuto. Convenção Americana.

12 _{[...] o Estado argumentou que o registro de candidatos exclusivamente por meio de partidos políticos}

responde a necessidades sociais imperativas baseadas em várias razões históricas, políticas e sociais. A necessidade de criar e fortalecer o sistema partidário em resposta a uma realidade histórica e política; a necessidade de organizar efetivamente o processo eleitoral em uma sociedade de 75 milhões de eleitores, na qual todos teriam o mesmo direito de ser eleitos; a necessidade de um sistema de financiamento predominantemente público, para garantir o desenvolvimento de eleições autênticas e livres, em igualdade de

Quanto ao meio idôneo menos restritivo para regular o direito de ser votado, restou assinalado que a convenção Interamericana não estabelece a obrigação de implementar um determinado sistema eleitoral, observando que no direito eleitoral comparado o registro de candidaturas pode ser implementado de duas maneiras: i) registro de candidatura de competência exclusiva dos partidos politicos e ii) registro de candidatura de competência dos partidos políticos junto com a possibilidade de inscrição de candidatos independentes.

Segue afirmando que, conforme já demonstrado na presente monografia, nos Estados em que são permitidas candidaturas independentes diversos são os critérios que devem ser atendidos para a aceitação do registro, sendo comum exigir- se apoio de um número ou porcentagem de eleitores.

A Corte firma, ainda, que o tipo de sistema escolhido pelo Estado, per si, não implica em um meio mais ou menos restritivo para o exercício do ius honorum. Com efeito, a regulamentação para as candidaturas independentes pode ser de tal sorte que facilite e amplie o direito de ser votado, mas pode ser que tal regulamentação estabeleça requisitos maiores e de difícil alcance quando comparados aos requisitos estabelecidos para os candidatos indicados por partidos políticos, tornando-se assim mais restritiva.

É considerado, desta forma, pela Corte que a adoção do sistema onde as candidaturas são indicadas exclusivamente pelos partidos políticos não é meio mais restritivo quando comparada ao sistema que permite candidaturas independes, vejamos:

La Corte observa que el Estado fundamentó su afirmación de que la regulación objetada por el señor Castañeda Gutman no era desproporcionada (supra párr. 172). Por su parte, la presunta víctima no argumentó ni demostró elemento alguno que permita concluir que el requisito de ser nominado por un partido político le impuso obstáculos concretos y específicos que significaron una restricción desproporcionada, gravosa o arbitraria a su derecho a ser votado. Por el contrario, la Corte observa que el señor Castañeda Gutman incluso disponía de alternativas para ejercer su derecho a ser votado, tales como ingresar a un partido político e intentar por la vía de la democracia interna obtener la nominación y ser nominado por un partido; ser candidato externo de un partido; formar condições; e a necessidade de monitorar eficientemente os fundos usados nas eleições. Todos eles respondem a um interesse público imperativo. Pelo contrário, os representantes não reuniram elementos suficientes que, além do que se afirmou sobre o descrédito dos partidos políticos e a necessidade de candidatos independentes, distorcem as bases opostas pelo Estado.

su propio partido y competir en condiciones de igualdad o, finalmente, formar una agrupación política nacional que celebre un acuerdo de participación con un partido político. De acuerdo a lo que consta en el expediente ante esta Corte la presunta víctima no utilizó ninguna de esas alternativas.13

No último subcritério analisado pela Corte, pertinente a proporcionalidade e adequação da restrição para o alcance dos objetivos, restou firmado que:

Finalmente, la Corte considera que ambos sistemas, uno construido sobre la base exclusivamente de partidos políticos, y otro que admite también candidaturas independientes, pueden ser compatibles con la Convención y, por lo tanto, la decisión de cuál sistema escoger está en las manos de la definición política que haga el Estado, de acuerdo con sus normas constitucionales. A la Corte no se le escapa que en la región existe una profunda crisis en relación con los partidos políticos, los poderes legislativos y con quienes dirigen los asuntos públicos, por lo que resulta imperioso un profundo y reflexivo debate sobre la participación y la representación política, la transparencia y el acercamiento de las instituciones a las personas, en definitiva, sobre el fortalecimiento y la profundización de la democracia. La sociedad civil y el Estado tienen la responsabilidad, fundamental e inexcusable de llevar a cabo esta reflexión y realizar propuestas para revertir esta situación. En este sentido los Estados deben valorar de acuerdo con su desarrollo histórico y político las medidas que permitan fortalecer los derechos políticos y la democracia, y las candidaturas independientes pueden ser uno de esos mecanismos, entre muchos otros. 14

13 _{A Corte observa que o Estado baseou sua afirmação de que o regulamento objetivado pelo senhor Castañeda}

Gutman não era desproporcional (supra, parágrafo 172). Enquanto isso, a suposta vítima não discutiu nem apresentou qualquer evidência para concluir que a exigência de ser nomeado por um partido político impôs obstáculos concretos e específicos que significou uma desproporcional, onerosa ou arbitrária restrição ao seu direito de ser votado. Pelo contrário, a Corte observa que o senhor Castañeda Gutman tinha até alternativas para exercer seu direito de ser eleito, como entrar em um partido político e tentar, por meio da democracia interna, obter a indicação e ser nomeado por um partido; ser um candidato externo de uma festa; formar seu próprio partido e competir em igualdade de condições ou, finalmente, formar um grupo político nacional que conclua um acordo de participação com um partido político. De acordo com o que aparece nos autos do presente Tribunal, a suposta vítima não usou nenhuma dessas alternativas.

14 _{Por fim, o Tribunal considera que os dois sistemas, um construído sobre a base unicamente dos partidos}

políticos, e outro que também apoia candidatos independentes, podem ser compatíveis com a Convenção e, portanto, a decisão de qual sistema escolher está nas mãos de a definição política que o Estado faz, de acordo com suas normas constitucionais. A Corte não desconhece que na região há uma profunda crise em relação aos partidos políticos, poderes legislativos e quem dirige os assuntos públicos, por isso é imperativo um debate profundo e ponderado sobre participação e representação política, transparência e abordagem das instituições às pessoas, enfim, no fortalecimento e aprofundamento da democracia. A sociedade civil e o Estado têm a responsabilidade fundamental e inescusável de realizar essa reflexão e de fazer propostas para reverter essa situação. Nesse sentido, os Estados devem avaliar, de acordo com seu desenvolvimento histórico e político, as medidas que permitem o fortalecimento dos direitos políticos e da democracia, e as candidaturas independentes podem ser um desses mecanismos, entre muitos outros

A Corte conclui que o sistema em que os pedidos de registro de candidatura são realizados exclusivamente por partidos políticos não constituí uma restrição ilegítima para regular o direito de ser eleito previsto no art. 23.1.b do Pacto de São José da Costa Rica e considera, por fim, não violado o art. 23 do referido pacto.

Alguns pontos merecem destaque no julgado ora comentado. O primeiro se refere ao alcance do art. 23, § 2 do Pacto de São José da Costa Rica. A Corte entedeu que o vocábulo “exclusividade” não significa taxativade, de tal sorte que os Estados podem restrinfgir os direitos políticos dos cidadãos por outros critérios que não aqueles prescritos no referido artigo, desde que tais critérios atendam ao trinômio da legalidade, legitimidade e proporcionalidade.

O segundo ponto que merece destaque refere-se ao pressuposto utilizado pela Corte para asseverar que as candidaturas indicadas exclusivamente por partidos políticos não seriam o meio mais restritivo de regulamentação do ius honorum. A Corte entendeu que, a depender do tipo de regulamentação, o sistema que permite candidaturas independentes poderia ser mais restritivo, uma vez que também poderia definir regras que dificultassem o registro de candidatos independentes.

Nesse ponto, aparentemente, a premissa utilizada pela Corte parece equivocada. Ocorre que o sistema que determina a exclusividade dos partidos para a indicação das candidaturas será sempre, em alguma monta, mais restritivo que o