O CENÁRIO ATUAL DA ATUAÇÃO INTERNACIONAL

Em termos de estruturação da máquina pública, o cenário atual da atuação internacional no Estado da Bahia e no Município de Salvador é de um quadro reduzido, em comparação ao período objeto desse estudo, que variou entre os anos de 2007 a 2014 (Governo Estadual) e 2005 a 2012 (Prefeitura Municipal). Apesar de não haver um único fator determinante para essa diminuição, o cenário de crise econômica atual é um dos fatores que reduz a capacidade do poder público de atuar com mais robustez em alguns dos seus objetivos.

No caso do Estado da Bahia, segundo Caúra Damasceno (informação verbal), o cenário atual é de dificuldade financeira para a realização de cooperações diretas (sem a interveniência da ABC), a exemplo da cooperação retratada nesse capítulo com a Província de Shandong, na China. O Governo do Estado está priorizando

99 gastos em outras áreas e, em virtude disso, o cenário é de contingenciamento na Assessoria Internacional.

A realidade não é distinta quanto às cooperações técnicas firmadas sob a coordenação do MRE/ABC. Houve grande redução no número de acordos firmados nos últimos anos, sobretudo pela mudança recente no direcionamento da política externa brasileira. No cenário atual, as possibilidades de cooperação Sul-Sul estão consideravelmente reduzidas já que não há mais uma priorização desta agenda; ao contrário, o Brasil tem se afastado das políticas de cooperação desse gênero.

Em termos de estrutura atual do MRE, outro entrave é a redução orçamentária no âmbito da ABC, o que reduz a capacidade de desenvolver os projetos no ritmo de outrora. Nesse cenário, há um consequente retardo nas negociações a nível federal. Apesar do cenário de pouca atividade no âmbito da cooperação, o relacionamento entre a Assessoria Internacional do Governo do Estado da Bahia e o MRE continua sólido e amigável, sem nenhum contratempo, conforme relatado por Caúra Damasceno. (informação verbal)

As dificuldades do panorama atual demonstram como a paradiplomacia, ao menos no Brasi, apresenta expressiva vinculação com a política externa desenvolvida pelo Governo Federal, de modo que as decisões inerentes à questões internacionais afetam diretamente o desenvolvimento do que fora planejado pelas assessorias internacionais e órgãos correlatos nos Estados e Municípios; além disso, há também reflexos nos espaços intergovernamentais de articulação da agenda internacional, a exemplo do FONARI e do Fórum RI 27.

No que tange ao Fórum RI 27, segundo Caúra (informação verbal), o momento atual é de incertezas em virtude da demora na eleição de uma nova presidência para a associação. Até o mês de junho de 2019, a atual presidência da entidade (Governo de Santa Catarina) não havia se manifestado no sentido de agendar novas eleições, o que é essencial para que o grupo retome os encontros regulares. A expectativa é que o fórum possa voltar a ser um espaço propositivo para a regulamentação da atuação paradiplomática junto aos órgãos internacionais dos Estados, além de fomentar a cooperação técnica a partir de casos de sucesso de outros Governos.

Em nível municipal, a Prefeitura de Salvador tem hoje uma gerência de relações internacionais, cargo esse ocupado por Soraya Pessino, que é a articuladora da

100 agenda da prefeitura em relação às atividades internacionais. Diferentemente do período objeto de estudo nesse trabalho, a estrutura administrativa das relações internacionais hoje no Município é realizada de forma descentralizada, com a participação das secretarias na articulação da agenda externa, segundo Leonel Leal Neto (informação verbal)

Outro fator a ser destacado é a inserção da Câmara de Vereadores do Município de Salvador na atuação internacional. Em 2018, a Câmara passou a ser integrante da UCCLA, tendo sido o primeiro órgão do legislativo a ingressar na entidade. O objetivo do legislativo soteropolitano é ter acesso às melhores práticas legislativas das demais cidades que integram a UCCLA, assim como acessar recursos provenientes de organizações internacionais parceiras para a efetivação de projetos sociais em Salvador. (CEERI, 2018).

A partir da análise das relações internacionais na Bahia nos últimos anos, há uma percepção de que a paradiplomacia é mais facilmente desenvolvida quando há cenários de maior solidez econômica, política e social. No atual cenário de crise nacional, bem como de mudanças significativas nas diretrizes da política externa brasileira, os governos estaduais e municipais tem mais dificuldade de desenvolver ações a nível internacional. A paradiplomacia não ocorre de maneira autônoma, mas sim em uma relação de relativa dependência do ente central e de sua agenda internacional.

101 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A paradiplomacia é uma realidade consolidada em todo o mundo. O fluxo de capitais, de pessoas e de informações traz consigo aspectos não antes vivenciados pela sociedade internacional, relativamente às realidades locais. A interdependência global levou à ampliação da confiança na ação cooperativa entre os Estados nacionais, os governos subnacionais e as demais organizações que compõem a arena internacional. Apesar de não haver uma definição precisa do que é considerado atividade paradiplomática em termos quantitativos, entende-se que ela se consubstancia, qualitativamente, quando há a participação de governos subnacionais em ações ou atividades internacionais, com intenção de fortalecer os seus interesses locais.

As acepções clássicas do Direito Internacional Público não podem mais ser interpretadas de maneira engessada, sem a observância das modificações em curso no mundo desde a metade do século XX. Formalmente, governos subnacionais não são considerados sujeitos do Direito Internacional. A revisão desse entendimento não demanda necessariamente a revisão dos sujeitos já existentes, mas sim o reconhecimento de que novos atores participam, em sentido amplo, das relações internacionais, seja por meio de acordos de cooperação, de articulação e deliberação em espaços multilaterais, ou até mesmo na construção de agendas locais para a atuação externa.

A análise acerca da atuação internacional de um governo subnacional pressupõe observação individualizada, analisando critérios objetivos e subjetivos. Objetivamente, tem-se a relação envolve um ente subnacional de um país e um outro ente externo (um Estado-nação, uma Província ou uma organização multilateral, por exemplo). Subjetivamente, há que se considerar o interesse do ente subnacional, a sua participação ativa com o intuito de fortalecer a sua realidade socioeconômica.

No Brasil, conforme Caúra Damasceno (informação verbal), entende-se que “a paradiplomacia é irreversível.” A dimensão internacional cumpre um papel relevante na prática cotidiana de Estados e Municípios, na medida em que as necessidades locais demandam novas técnicas em inovação e sustentabilidade, bem como diversidade de investimentos. Há ainda conexões a nível cultural e social que, quando

102 realizadas observando as particularidades locais, são oxigenadas com a internacionalização e a ampliação das redes de conhecimento.

Em alguns ordenamentos jurídicos, há previsões constitucionais que autorizam expressamente a atuação internacional de entes federados, a exemplo da Argentina, Alemanha e Suíça. Entretanto, ainda persiste um cenário de incerteza na arena internacional quanto à regulamentação da atividade externa dos governos subnacionais. A articulação formal precisa ser pensada nos espaços pertinentes, sobretudo por esses entes já se constituírem, hoje, como um elemento estrutural das relações internacionais.

Há que se considerar também a agenda paradiplomática dos governos no que tange aos blocos regionais. Por terem caráter multidimensional, os blocos regionais permitem a atuação de atores não tradicionais, a exemplo do que ocorre no Mercosul, que tem no Foro Consultivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR) um órgão subnacional que visa construir uma agenda comum de integração regional, valorizando as realidades e experiências locais. A atuação subnacional nesses espaços colabora para uma maior efetividade dos blocos, já que agregam conhecimentos especializados e boas práticas, além de os legitimar frente às sociedades locais.

Relativamente ao que a atuação internacional dos governos subnacionais representa frente à política externa dos Estados-nação, compreende-se que o exercício da paradiplomacia ocorre de maneira relativamente autônoma, com variações a depender da administração pública. Essa autonomia pode acarretar um desalinhamento com as diretrizes de política externa do respectivo país. A título de exemplo, na realidade federativa brasileira, composta 26 Estados, um Distrito Federal e 5570 Municípios, é impossível que se realize um controle pormenorizado das atividades internacionais de cada ente federado.

Diante da consolidação da paradiplomacia e das potenciais dificuldades em se controlar as ações previamente, o conceito de interdependência pode auxiliar na forma como os Estados-nação tratam o tema em seus órgãos ligados à política externa. A ação entre o poder central, os Estados nacionais e os governos subnacionais deve ser cooperativa, baseada em um processo de confiança que tem o potencial de fortalecer (ao invés de ameaçar) a política externa nacional.

103 É com base em um federalismo social (SARAIVA, 2006), modelo que busca proximidade com as problemáticas locais que envolvem a sociedade e suas demandas, que a paradiplomacia ganha mais força institucional. No que diz respeito ao ordenamento jurídico brasileiro, uma interpretação literal e restritiva da CF-1988 coloca em evidência a impossibilidade constitucional de um ente federado atuar como agente da política externa, nos termos do artigo 21, inciso I. Essa visão, contudo, não se adequa à realidade vigente; o próprio MRE já tem aceito, desde a década de 1990, a atuação internacional de Estados e Municípios, muito embora não haja clareza sobre os limites dessa atuação.

A ausência de uma delimitação clara do que é permitido ou proibido no exercício da paradiplomacia dificulta a realidade cotidiana de Estados e Municípios. Apesar de haver atuações sólidas e rotineiras desses entes na esfera internacional, a ausência de regulamentação constitucional ou legal causa entraves com os órgãos de controle estaduais e municipais, além de não dar garantia formal aos governos subnacionais brasileiros de que as ações que estão sendo desenvolvidas condizem com o ordenamento jurídico pátrio.

Os Estados nacionais também precisam definir a sua base de valores comuns com os seus governos. Desta forma, a Constituição brasileira e o ordenamento infraconstitucional poderiam ter direcionamentos mais específicos quanto à paradiplomacia. Dar seguimento à legislação atual, sem uma necessária adequação de seu conteúdo à realidade vigente, leva à perpetuação de uma atuação internacional mais burocrática e questionável pelos governos subnacionais.

Os espaços autônomos de articulação nacional, como o Fórum Nacional de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais (FONARI) e o Fórum Nacional de Gestores Estaduais de Relações Internacionais (Fórum RI 27), têm auxiliado na construção de uma agenda propositiva frente à União, com o objetivo de superar as dificuldades de regulamentação da matéria. O vácuo legal no que tange à atuação internacional de Estados e Municípios que, potencialmente, gera insegurança jurídica e desigualdade na atuação externa dos entes. Ao ignorar o que já é uma realidade na prática cotidiana, o legislativo acaba por favorecer os entes que tem mais capacidade de se inserir internacionalmente. Faz-se necessária a retomada do debate

104 no âmbito do Legislativo, tendo em vista a atual realidade de intensa atividade internacional dos governos subnacionais.

As experiências dos Estados e Municípios brasileiros denotam como a atividade internacional já está inserida na lógica da administração pública. Mesmo nos governos onde não há estruturação específica de relações internacionais, há inserções de compromissos internacionais nas agendas das secretarias. Neste tipo de estrutura administrativa, há uma descentralização na tratativa das questões externas.

Nos casos analisados em maior profundidade no presente trabalho, havia uma predisposição dos gestores à época de estruturar a administração de forma a concentrar as questões internacionais em uma única assessoria. O que se evidencia pela experiência do Estado da Bahia (2007-2014) e do Município de Salvador (2005- 2012) é que a atividade internacional é incessante nos governos subnacionais. Há uma agenda permanente de atividades que envolvem os entes subnacionais brasileiros e que demandam articulação internacional.

Deve-se ressaltar também que as eventuais dificuldades existentes em virtude da não regulamentação não impedem o exercício da paradiplomacia no Brasil. Isso reforça a atual desatualização do ordenamento jurídico brasileiro quanto à realidade atual do seu sistema federativo. A relevância da atuação internacional dos entes analisados e dos compromissos internacionais relacionados demonstram que é de fundamental importância para esses entes o relacionamento internacional, em especial pelo potencial econômico existente.

As incertezas, contudo, surgem em virtude do panorama jurídico instável. A possibilidade dos Estados firmarem acordos de cooperação diretos, sem a participação do Governo Federal, gera reflexão sobre um ponto de atenção para a prática cotidiana das ações internacionais dos governos subnacionais brasileiros: a ausência de regulamentação nessa seara pode gerar contradições entre as normas e o que de fato é realizado; pode, inclusive, gerar insegurança jurídica a partir do compromisso que o governo subnacional estabelecer no acordo.

Um dos mecanismos existentes para que a União compreenda o cenário de articulação internacional dos Estados e Municípios é a criação de órgãos que monitorem e assessorem os demais entes na execução destas atividades. Neste aspecto, deve-se destacar a relevância do papel exercido pela ABC, sobretudo nas

105 cooperações técnicas firmadas pelos entes estaduais e municipais com outros países ou organizações multilaterais – a interveniência da ABC nestes casos é obrigatória.

O panorama, contudo, ainda é nebuloso para o Governo Federal quando se trata de parcerias cidade-cidade, por exemplo, onde não há necessidade de intermediação da ABC ou de qualquer outro órgão (desde que não haja transferência líquida de recursos). É possível afirmar, assim, que o exercício da paradiplomacia no Brasil é hoje realizado sem o conhecimento pleno, por parte da União, dos protocolos e parcerias que vem sendo firmadas pelos Estados e Municípios.

O que se pretende com o presente trabalho, que segue aberto e sujeito a novas interpretações futuras, é elucidar parte das questões que envolvem a temática da paradiplomacia e, sobretudo, trazer à tona o importante debate acerca das relações internacionais desenvolvidas por Estados e Municípios brasileiros. Essa é uma realidade que se apresenta cotidianamente e que não pode ser negligenciada.

Se a paradiplomacia é uma realidade do cenário político nacional e internacional, a regulamentação do seu exercício é necessária para a legitimação formal dessa atividade. Essa é uma agenda importante e que influencia diretamente na lógica urbana e, por isso, demanda pesquisas por parte da academia e discussões propositivas no âmbito do Legislativo. A atuação da administração pública em searas carentes de regulamentação é sensível em virtude do cenário de insegurança jurídica que se consolida.

O que se compreende, por fim, é que o “local” já está consolidado como uma força internacional. A partir desse reconhecimento, é oportuno para os Estados-nação construírem agendas cooperativas, nas quais haja um real intuito de promover a internacionalização dos governos subnacionais, de modo alinhado e condizente com as diretrizes da política externa nacional. As atividades externas desenvolvidas pelos governos subnacionais constituem, assim, uma parte recente, mas ativa, das mudanças constantes que ocorrem nas relações internacionais.

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