Cenário Internacional e Atores Internacionais

A sociedade internacional, como complexo relacional subjacente das próprias relações internacionais em si, desdobra-se na conjugação de dois componentes essenciais: de um lado, um ambiente, meio ou cenário no qual esses relacionamentos ocorrem; de outro, um conjunto de agentes ou atores que constituem os protagonistas dessa sociedade e relacionam-se na esfera internacional.

Neste momento, pretende-se apenas introduzir a problemática desses dois elementos da sociedade internacional, uma vez que análise mais aprofundada será empreendida no Capítulo III, pelo cotejo da realidade emergente diante do fenômeno da globalização.

O cenário é de importância destacada para a compreensão das relações internacionais. Retomando RODRIGUES, cenário internacional é entendido como “o local, o espaço geográfico onde se dão as relações internacionais produzidas pela participação dos atores

internacionais” 332. O cenário ou meio ou contexto internacional, pois, envolve uma idéia ampla e é reconhecido como ambiente de alta complexidade estrutural.

Uma contribuição importante é apresentada por MERLE. Segundo esse autor, a compreensão das relações internacionais pressupõe uma análise do sistema global e seu contexto. Nessa linha, entende por sistema internacional “o conjunto de relações entre os principais atores que são os Estados, as organizações internacionais e as forças transnacionais”, e, por contexto, o “conjunto dos fatores (natural, econômico, tecnológico, demográfico, ideológico), cuja combinação influi sobre a estrutura e o funcionamento do sistema” 333. Em análise minuciosa, MERLE arrola cinco “fatores” nesse contexto 334.

Segundo MERLE, o fator natural envolve a teoria dos climas (e sua influência sobre solos e temperatura, por exemplo), a geopolítica, a distribuição dos recursos e sua limitação global. Esse fator é fundamental porque os elementos naturais escapam ao controle direto humano e podem provocar influências importantes no meio internacional, como mudanças de fluxos econômicos decorrentes de inversão da tendência de safras agrícolas ou relações de

335

dependência por matérias-primas essenciais, por exemplo

Para esse teórico, o fator técnico envolve o progresso técnico, decorrente dos avanços científicos, atribuindo ao homem o conhecimento necessário para melhor utilizar seus recursos e suas potencialidades, notadamente na produção dos bens e no nível de vida. O progresso técnico tem duas origens: a aceleração das comunicações (reduzindo as distâncias e o tempo), trazendo mudanças na diplomacia, na estratégia militar e política e na cultura (com todos os seus riscos de dominação cultural e de desintegração de particularismes); e a brusca mudança da produção e do comércio, porque a tecnologia permite não apenas aumentar o volume da produção e sua qualidade, mas também criar novos produtos com menor dependência de matéria-prima externa (sintéticos), reduzindo os riscos econômicos 336.

Conforme MERLE, o fator demográfico envolve diversas “forças” que provocam reflexos na política e na economia e na própria estrutura da sociedade, por movimentos de migração (como na colonização), e a importância do fator numérico cresce na proporção inversa do espaço disponível para ocupação humana. Os seus componentes podem ser assim resumidos: desigualdades de distribuição (mapa demográfico é muito diferente do mapa

332 In: RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. Op. cit., p. 13. 333 In: MERLE, Marcel. Op. c it, p. 114.

334 Idem, p. 117-8. 335 Idem, p. 119-29. 336 Idem, p. 133-48.

geográfico); aceleração do crescimento global (por queda da mortalidade e aumento da natalidade); agravação das desigualdades de desenvolvimento pelo acréscimo demográfico (restrições ao controle de natalidade); e papel dos movimentos migratórios (fracos, mas localizados, e com dois complicadores: a evasão de especialistas e o subproletariado) 337.

Para esse autor, o fator econômico é o mais difícil de isolar, e tornou-se uma finalidade e uma arma. É uma finalidade porque os índices de crescimento devem se manter estáveis ou até aumentar para satisfazer as expectativas internas, como mostram o crescimento das relações na área econômica e financeira, além da intensidade dos interesses; e também é uma arma, no sentido de auxílio para conquistar e expandir mais riqueza, além de reforçar o poder militar e político. Há controvérsia se o sistema econômico é o fator determinante do comportamento dos atores. A abordagem liberal sugere que os conflitos emergem do choque entre a expansão unificadora dos mercados e a limitação espacial do recorte político, o que revela a necessidade de integração, e é sinal de prevalência do caráter político do problema. A abordagem marxista entende que os modos de apropriação das riquezas são mais significativos na área internacional, inclusive pelos conflitos deflagrados, fixando a centralidade no caráter econômico 338.

Segundo o autor citado, o fator ideológico envolve a suposição de que “o comportamento dos atores depende tanto e talvez mais da ‘representação’ dos fenômenos quanto do jogo dos interesses” 339. Essa análise comporta duas correntes antagônicas: a primeira resume o comportamento à causa dos interesses dos agentes, com substrato no utilitarismo e no liberalismo econômico e fundada na racionalidade das condutas; a segunda aponta o caráter gratuito do pressuposto racionalista, com base em exemplos de prevalência de prestígio, passionalismo ou xenofobia, além das divergências sobre o conceito de interesse (com variações no tempo, no espaço e na situação particular) e a complexidade diante de inúmeros atores ou interesses concorrentes, além de ser, ainda, o resultado de uma representação. O processo de representação é complexo: “as imagens que permitem perceber e avaliar estes interesses são elas próprias ligadas a toda uma série de mecanismos intelectuais e psicológicos, englobando, segundo uma ordem de complexidade um refinamento crescente, as crenças, os mitos, as ideologias e as utopias” 340. Nesse último aspecto, MERLE enfatiza as ideologias nas relações internacionais, dissociando: (a) globais indiretamente relacionadas:

Idem, p. 151-66. 338 Idem, p. 169-88. 339 Idem, p. 191. 340 Idem, p. 194.

capitalismo, socialismo, liberalismo, fascismo, comunismo; (b) globais diretamente relacionadas: nacionalismo, expansionismo (imperialismo, colonialismo e racismo, e seus contrários), internacionalismos (federalismo, solidarismo, regionalismo, mundialismo e internacionalismo proletário), neutralismo e pacifismo (anarquismo, antimilitarismo, unilateralismo, humanitarismo e não-violência) 341.

No tocante ao meio, e observando que os fatores são constitutivos da estrutura e, pois, sempre presentes, ganha relevo a abordagem interdependentista, uma vez que a posição desfavorável de um ator em algum fator pode significar reflexos na posição de outros atores e, mais além, reflexos em outros fatores próprios ou de terceiros, em uma interrelação complexa.

A análise do cenário da sociedade internacional complementa-se com a análise dos atores dessa realidade. A caracterização dos atores, porém, demanda a prévia distinção da figura dos “sujeitos de direito” do Direito Internacional, afastando a idéia de sinonímia.

A rigor, a assimilação dos conceitos de ator e de sujeito de direito reside, em última instância, à própria assimilação do objeto da disciplina de Relações Internacionais ao Direito Internacional. A idéia de que as relações de feição internacional sejam necessariamente jurídicas ou que sejam veiculadas sempre por instrumentos jurídicos constitui um equívoco. Se é verdade que algumas relações ou fluxos internacionais concretizam-se por instrumentos jurídicos mediante típicos sujeitos de direito, não é menos correto que existem inúmeros fluxos ou relações não veiculados ou veiculáveis por instrumentos jurídicos e mantidos por agentes não admitidos como sujeitos de direito, mesmo em um sentido amplo e tolerante.

A idéia de sujeito de direito, no campo internacional, é uma projeção da idéia de sujeito de direito nas esferas de soberania jurídico-política de cada unidade estatal, em um primeiro momento, e posteriormente estendida aos organismos internacionais. Segundo MENÉNDEZ, é da essência do direito, como estrutura deontológica, normatizar condutas de pessoas ou agentes específicos, destinatários das normas ou sujeitos de direito e titulares de direitos e obrigações em maior ou menor extensão. A idéia clássica de que apenas os Estados soberanos poderiam ser sujeitos de direito no plano internacional (com exceções bem delimitadas, como os “Estados semisoberanos” ou as “Confederações de Estados” do século XIX) foi aos poucos superada para alcançar outros entes, como as organizações internacionais (inicialmente a Organização das Nações Unidas, por força de entendimento do Tribunal Internacional de Justiça de 1949), e gestiona-se até mesmo alcançar o indivíduo (em certo limite) . Com

341 Idem, p. 198-9 e quadro da p. 200.

base nesse raciocínio, o autor desenvolve a estrutura dos sujeitos do Direito Internacional e, mais além, reconhece possibilidade, em certas circunstâncias e em certos limites, de serem “titulares de situações jurídicas subjetivas internacionais, fundamentalmente direitos, obrigações e poderes” 343 e de agirem pessoalmente para sua defesa no plano internacional.

Essa concepção ampla dos sujeitos de direito no plano internacional não é pacífica. Por exemplo, REZEK limita a personalidade jurídica internacional a dois sujeitos: os Estados soberanos e as organizações internacionais. Para esse autor, os indivíduos e as empresas não têm personalidade jurídica internacional, porque sempre se reportam a uma unidade soberana estatal que produz acervo normativo e é titular de direitos e deveres internacionais, sendo essa proposição inconsistente com o atual estágio da sociedade internacional. No caso específico das empresas transnacionais, o autor destaca que a idéia de personalidade internacional decorre de uma tentativa de “evasão do direito interno dos países com que se defrontem na exploração da atividade econômica” 344, e não de alguma qualidade especial.

De qualquer sorte, a criação dos sujeitos de direito pressupõe a observância de técnicas e processos jurídicos previstos na ordem internacional. Portanto, e a despeito do alcance da idéia de sujeito de direito, é evidente que sua configuração realiza-se no plano normativo ou do dever-ser (deontológico) e sua atuação reveste-se sempre de uma forma relacional jurídica.

A idéia de ator internacional, contudo, é bem diversa.

Considerando-se que o campo das relações internacionais envolve conexões ou fluxos de natureza não apenas jurídica, mas de ordens variadas, como sociológica, econômica, política e cultural, por exemplo, é lógica a pressuposição de serem considerados agentes ou sujeitos das relações internacionais pessoas ou entidades capazes de estabelecerem relações dessas naturezas. Assim, se é correta a idéia de que sujeitos de direito típicos, como Estados e organizações internacionais intergovernamentais, sejam atores por excelência nesse âmbito, não é menos exata a idéia de que empresas multinacionais ou transnacionais e organizações não-governamentais também podem ocupar espaços internacionais e estabelecer vínculos ou relações de ordens variadas nesse meio. Esse raciocínio pode ser estendido ao indivíduo, por si só capaz de manter relações de caráter internacional junto à complexa sociedade internacional. A extensão da importância de cada um desses atores merece análise específica, mas não se pode furtar à constatação de que essa categoria conceituai deriva de uma imposição empírica de ação e interação internacional que opera além ou a despeito da

343 Idem, p. 80.

normatização do Direito Internacional na sua ampla extensão. Por isso, o objeto das relações de cunho internacional não se limita aos aspectos jurídicos desses fluxos, mas à inteira projeção dos efeitos desses nexos no meio internacional, e, pois, seus atores não são necessariamente sujeitos de direito naquele sentido clássico.

Portanto, e a despeito do número dos atores internacionais ou do seu papel, evidencia-se que sua configuração emerge de um plano fático ou do ser (ontológico), e sua atuação pode revestir-se de qualquer forma relacional, principalmente não-jurídica.

Superada essa distinção prévia, pode-se construir a aproximação conceituai dos atores internacionais, cujos contornos variam conforme a perspectiva enfatizada por cada teórico.

Um conceito referencial para essa análise é apresentado por RODRIGUES. Para o teórico, ator “é o agente que participa das relações internacionais” 345. Essa idéia, aparentemente singela, encerra a potencialidade de abranger a totalidade de sujeitos contemporâneos, agora entendidos não no aspecto jurídico de detentores de personalidade e capacidade jurídicas internacionais propriamente, mas como referenciais de ação e interação nas relações ou fluxos no meio internacional nas suas variadas implicações, na acepção lógica de inferência perante os objetos.

A importância do estudo e da análise dos atores internacionais, assim como a ênfase de muitos internacionalistas nessa tarefa, reside na sua relativa acessibilidade no tripé teórico das relações internacionais. A análise dos atores internacionais, assim como do meio ou cenário internacional, é melhor situada do que a análise dos fluxos ou relações em si, porquanto, como diz MERLE, seria “um empreendimento gigantesco e desmedido inventariar todas as ‘transações’ imagináveis para definir o sistema” 346.

A análise da sociedade internacional, com seus atores e cenários, complementa a exposição já realizada da própria disciplina de Relações Internacionais, dos delineamentos conceituais e dos paradigmas das relações internacionais, o que, no seu conjunto, configura uma contextualização da problemática. Com essa exposição, pretende-se, em síntese, esboçar a importância dos paradigmas na identificação dos atores da sociedade internacional. Em seguimento, deve-se examinar o fenômeno da globalização, buscando identificar suas características, seus delineamentos conceituais e seus processo dinâmico.

' In: RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. Op. cit., p. 13.