2 PARQUE NACIONAL: POR QUE E PARA QUEM?
2.2 COMO ESTÃO OS PARQUES NACIONAIS BRASILEIROS?
Este item apresenta um panorama da situação dos parques nacionais brasileiros. O termo ‘situação’ foi utilizado de maneira genérica para apresentar um conjunto de informações básicas sobre o planejamento e a gestão da visitação nestas áreas: cronologia de criação, distribuição por bioma, existência de plano de manejo e conselho consultivo, número de visitantes, parques abertos à visitação, arrecadação de ingressos, iniciativas de planejamento, estruturação e promoção do turismo.
Até fevereiro de 2009 o Brasil apresentava 64 parques nacionais23. O Gráfico 2.1 apresenta a cronologia de criação dos parques nacionais, por décadas.
0 5 10 15 20 25 década de 1930 década de 1950 década de 1960 década de 1970 década de 1980 década de 1990 2000-2008 núm ero de p arques nac io nai s
Gráfico 2.1 – Cronologia de criação dos parques nacionais por década, no período de 1930 - 2008. Fonte: ICMBio, 2008.
A Figura 2.1 apresenta a localização dos parques nacionais no território brasileiro.
Figura 2.1 – Localização dos parques nacionais brasileiros. Fonte: Ministério do Meio Ambiente, fevereiro de 2009.
De 2000 a 2008 foram criados 21 parques nacionais, sendo 10 no bioma Amazônia, que apresenta os maiores parques nacionais do país. O maior é o Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque, localizado no estado do Amapá, com 3.887.000 ha. O Gráfico 2.2 apresenta a distribuição dos parques nacionais por bioma em fevereiro de 200924.
18; 28% 6; 9% 13; 20% 1; 2% 18; 28% 1; 2% 7; 11% Amazônia Caatinga Cerrado Campos Sulinos Mata Atlântica Pantanal
Zona Marinha e Costeira
Gráfico 2.2 – Distribuição dos parques nacionais brasileiros por bioma em fevereiro de 2009. Fonte: ICMBio e MMA, 2009.
No que diz respeito aos instrumentos que orientam e legitimam as atividades de gestão nos parques nacionais, destacam-se o conselho consultivo e o plano de manejo. De acordo com o Cadastro Nacional de Unidades de Conservação25, do Ministério do Meio Ambiente, a maioria dos parques nacionais (54%) não instituiu o conselho consultivo. Apenas 29 unidades possuem conselho consultivo. Os conselhos consultivos funcionam como espaços de negociação, diálogo e cooperação entre os atores envolvidos direta ou indiretamente na gestão das unidades de conservação. Da mesma forma que a existência de plano de manejo, o funcionamento do conselho gestor é um indicador que propicia a avaliação da qualidade de gestão da UC. No caso da visitação, atividade que requer a interação constante entre diversos segmentos, como a iniciativa pública e privada, universidades, sociedade civil, o conselho é uma instância potencial para a construção da governança e fortalecimento das funções do parque nacional (DRUMMOND, FRANCO & NINIS, 2006; IRVING et al. 2006).
Com relação aos planos de manejo, a situação dos parques nacionais é bastante
24 O ICMBio e o MMA apresentam os parques nacionais distribuídos em sete biomas: Amazônia, Caatinga,
Cerrado, Campos Sulinos (Pampa), Mata Atlântica, Pantanal e Zona Marinha e Costeira. É importante salientar que alguns parques apresentam mais de um bioma, como os parques nacionais da Restinga de Jurubatiba (RJ) e do Superagui (PR), inseridos no bioma Zona Marinha e Costeira, porém apresentam áreas de Mata Atlântica.
frágil. O Gráfico 2.3 demonstra que mais da metade dos parques nacionais não tem plano de manejo. 49% 30% 21% sim não em elaboração
Gráfico 2.3 – Situação do plano de manejo dos parques nacionais em dezembro de 2008. Fonte: Cadastro Nacional de Unidades de Conservação/MMA, 2008.
Foram identificados cinco planos de manejo em revisão, como o do Parque Nacional do Caparaó (MG/ES), cujo primeiro plano de manejo foi elaborado em 1981. De maneira geral, a defasagem entre o número de unidades de conservação existentes e o número de planos de manejo elaborados pode ser explicada por fatores como o substancial incremento de novas UC ocorrido nos últimos anos, a necessidade de se adequar às novas diretrizes do SNUC e sua posterior regulamentação e a necessidade de regularizar as questões fundiárias (MMA, 2007a, DRUMMOND, FRANCO & NINIS, 2006; IRVING et al. 2006).
A elaboração dos planos de manejo é uma meta estabelecida em Lei. O SNUC prevê que “o plano de manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de sua criação” (At. 27, § 3° da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000). Algumas atividades, como a exploração comercial de produtos ou serviços de apoio à visitação e ao turismo, somente são permitidas se previstas no Plano de Manejo e mediante a apresentação ao conselho da unidade (Art. 26 do Decreto 4.340, de 22 de agosto de 2002).
Até que o plano de manejo seja elaborado as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral ficam limitadas àquelas que visam garantir a integridade dos recursos naturais. Dentre as atividades diretamente envolvidas na proteção estão a fiscalização e o combate a incêndios. Neste sentido, a situação da visitação nos parques nacionais que não têm plano de manejo é irregular, pois eles não são manejados em consonância com o documento de planejamento. Outros instrumentos, como planos
emergênciais, instrumentos normativos do ICMBio e, o documento Diretrizes para a Visitação em Unidades de Conservação (MMA, 2006), são utilizados para orientar a visitação nos parques nacionais que ainda não têm plano de manejo. Dos 64 parques nacionais existentes em fevereiro de 2009, apenas 20 têm a visitação manejada, isto é, têm um planejamento mínimo e infra-estrutura básica para receber visitantes. Desses, 18 cobram ingresso para a visitação, conforme discriminados no Quadro 2.1.
Parques nacionais com visitação
manejada cobrança de ingresso
1. Aparados da Serra X
2. Brasília X
3. Caparaó X
4. Chapada dos Guimarães* -
5. Chapada dos Veadeiros X
6. Emas X
7. Iguaçu X
8. Itatiaia X
9. Jaú X
10. Marinho dos Abrolhos X
11. Marinho de Fernando de Noronha X
12. Serra da Bocaina -
13. Serra da Capivara X
14. Serra da Canastra X
15. Serra do Cipó X
16. Serra dos Órgãos X
17. Serra Geral X
18. Sete Cidades X
19. Tijuca X
20. Ubajara X
Quadro 2.1 – Parques nacionais com visitação manejada e cobrança de ingresso. * A cobrança de ingresso foi suspensa em 2003.
Fonte: ICMBio e MMA, dezembro de 2008.
A partir do ano de 2000, a cobrança de ingresso nos parques nacionais foi formalizada por meio da Portaria n°62 do Ministério do Meio Ambiente, de 20 de março de 2000. O documento define os preços dos serviços administrativos, técnicos e outros prestados pelo IBAMA. Alguns parques, como Serra dos Órgãos e Itatiaia, concedem 50% e o Iguaçu 90% de desconto para os moradores dos municípios abrangidos pelos parques. A Tabela 2.1 apresenta os números recentes da arrecadação de ingressos de visitação e de serviços específicos (2005-2007) nos parques nacionais, fornecidos pela Coordenação de Arrecadação da Diretoria de Planejamento – DIPLAN, do ICMBio.
Tabela 2.1 – Valores arrecadados nos parques nacionais brasileiros com ingresso de visitação (2005 - 2007). ano/valor (R$) Fonte de arrecadação 2005 2006 2007 visitação/ingressos 13.651.595,00 11.581.895,00 9.574.162,00 serviços de acampamento 91.683,00 178.712,00 166.932,00 TOTAL 13.743.278,00 11.760.607,00 9.741.094,00 Fonte: Sistema de Cadastro, Arrecadação e Fiscalização (SICAF/ICMBio), 2008.
Conforme verificado na tabela anterior, a arrecadação dos ingressos do ano de 2007 sofreu uma significativa queda em comparação ao ano de 2005. Isso pode estar relacionado ao período que o ICMBio esteve em greve, acarretando o fechamento de alguns parques nacionais.
Com relação ao fluxo de arrecadação e implementação de recursos financeiros nas UC de proteção integral, o SNUC estabelece em seu artigo 35 os critérios26 para aplicação dos recursos obtidos mediante a cobrança de ingresso de visitação e outras rendas decorrentes de arrecadação, serviços e atividades realizadas na unidade. Os recursos arrecadados com o ingresso de visitação são direcionados ao Tesouro Nacional, registrados com a fonte do ICMBio, e posteriormente retornam ao orçamento anual do órgão, que procede à sua distribuição. Atualmente, esse fluxo não permite identificar quanto do que cada UC recebe é proveniente do que arrecadou com os ingressos de visitação e o quanto dessa renda é aplicada na manutenção da própria atividade.
No que diz respeito ao número de visitantes, a Tabela 2.2 exibe uma seqüência de dados para os anos de 2000 a 200727.
26 A aplicação dos recursos obtidos mediante a cobrança de ingresso de visitação e outras rendas decorrentes
de arrecadação, serviços e atividades da própria unidade serão aplicados na implementação, manutenção e gestão da própria unidade, de acordo com os seguintes critérios:
“I – até cinquenta por cento, e não menos que vinte e cinco por cento, na implementação, manutenção e gestão da própria unidade;
II – até cinquenta por cento, e não menos que vinte e cinco por cento, na regularização fundiária das unidades de conservação do grupo de proteção integral;
III – até cinquenta por cento, e não menos que quinze por cento, na implementação, manutenção e gestão de outras unidades de conservação do grupo de proteção integral” (artigo 35 da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000).
27 Ao levantar as informações sobre os parques nacionais, especialmente as relacionadas à visitação,
constatamos uma grande dificuldade para conseguir uma seqüência histórica do número de visitantes e da arrecadação dos parques nacionais. Alguns parques nacionais informam mensalmente o número de visitantes, porém outras unidades não adotam esse procedimento. Conforme informação obtida junto à coordenação de visitação do ICMBio até 2006 foi possível realizar um controle sistemático do número de visitantes. Após esse período, em virtude de mudanças estruturais na instituição, o controle do número de visitantes apresenta algumas lacunas. Foi informado pelo ICMBio que novos procedimentos serão adotados para obter o controle de informações básicas sobre a visitação nos parques nacionais. A coordenação de arrecadação da Diretoria de Planejamento do ICMBio salientou que se encontra em implantação um sistema informatizado que irá aprimorar o controle do fluxo de arrecadação nos parques nacionais (informações obtidas em agosto de 2008).
Tabela 2.2 – Número de visitantes nos parques nacionais brasileiros 2000-2007. número de visitantes Parque nacional 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Amazônia 89 94 51 44 78 208 - - Aparados da Serra 30.600 32.085 37.844 56.478 48.503 49.970 47.676 46.318 Brasília 182.744 218.124 256.634 203.150 195.265 281.016 241.734 151.952 Caparaó 25.744 29.642 25.566 30.459 30.036 27.391 31.471 31.971 Emas - - - - - 1.658 2.486 3.205 Iguaçu 767.157 735.875 645.832 764.709 980.937 1.084.241 954.039 1.044.987 Chapada dos Guimarães - - - 40.869 112.260 135.651 Chapada dos Veadeiros 8.027 16.480 22.158 24.598 19.506 14.589 26.454 20.173 Itatiaia 97.001 127.713 119.735 125.633 126.940 78.002 79.458 72.072 Jaú 83 239 438 - 372 196 290 198 Marinho de Fernando de Noronha 47.450 57.568 62.551 51.463 51.080 53.635 44.911 36.903 Marinho de Abrolhos 12.685 12.788 8.879 8.626 8.747 7.594 5.449 8.082 Monte Pascoal 3.460 2.156 1.139 1.422 1.048 1.252 - - Serra da Bocaina 8.454 8.672 6.232 6.728 5.838 3.876 5.481 5.151 Serra da Canastra 20.030 26.502 30.262 35.412 27.460 27.670 34.794 41.430 Serra da Capivara - 5.274 3.014 3.908 7.107 6.978 6.586 9.256 Serra da Confusões - - - - - 1.104 - - Serra do Cipó 432 - 11.918 14.342 13.132 12.900 10.545 - Serra dos Órgãos 28.674 49.912 53.845 59.994 46.689 75.076 97.333 113.122 Serra Geral 14.989 16.629 17.832 32.551 31.112 12.628 29.286 29.234 Sete Cidades 17.641 16.930 21.566 21.212 17.951 17.062 10.373 - Tijuca 622.038 635.498 497.808 584.192 1.013.631 1.069.066 1.100.000 885.367 Ubajara 44.787 43.046 41.867 48.297 47.852 42.831 51.376 53.246 TOTAL 1.932.085 2.035.227 1.865.171 2.073.218 2.673.284 2.909.812 2.892.002 2.688.318 Fonte: ICMBio, 2008.
Os cinco parques nacionais mais visitados em 2007 foram Iguaçu, Tijuca, Brasília, Chapada dos Guimarães e Serra dos Órgãos. Apenas dois parques (Iguaçu e Tijuca) receberam cerca de 2 milhões de visitantes, o que corresponde a 72% do total de visitantes. O Gráfico 2.4 apresenta a distribuição do número de visitantes nos outros parques nacionais.
0 1 2 3 4 5 6 0 a 20 20 a 40 40 a 60 60 a 80 mais de 100
classes (número de visitantes - mil)
n úm er o de pa rq ue s n ac ion ai s
Gráfico 2.4 – Médias dos números de visitantes dos parques nacionais brasileiros em 2007, por classes (mil). Fonte: ICMBio, 2008.
Com relação às atividades realizadas nos parques nacionais, a Tabela 2.3, abaixo, deixa transparecer que as oportunidades e a variedade de atividades de visitação são bastante limitadas nos parques nacionais.
Tabela 2.3 – Freqüência das atividades realizadas nos parques nacionais brasileiros em 2005.
Tipos de atividades Ocorrência das atividades nos parques nacionais
caminhada de um dia 22,41%
cavalgada 2,59% ciclismo 7,76% caminhada com pernoite 7,76%
motocross 0,86% escalada 5,17% mergulho 3,45% ratfing 2,59% banho 18,97% canoagem 3,45% boiacross 2,59% descida de cachoeira - cachoeirismo 4,31%
visita a caverna 3,45% travessia em cavernas 0,86% pesquisa em cavernas 0,86% asa delta 3,45% pára-quedismo 0,87% ultraleve 1,72% parapente 2,59%
Fonte: Ministério do Meio Ambiente, 2005.
Muitos parques são ironicamente denominados de ‘parques de papel’, em referência à morosidade e à precariedade de sua implementação. Há um descompasso entre a criação de unidades de conservação e a sua efetiva implementação. Tal situação resulta na fragilidade e vulnerabilidade destas áreas frente às pressões geradas pelos mais variados
grupos e interesses em busca do aproveitamento dos recursos naturais.
Dentre os principais aspectos que influenciam a vulnerabilidade dos parques nacionais podemos citar a dificuldade de contratação e manutenção de funcionários, o monitoramento precário das atividades ilegais, a fraca aplicação das leis e o valor comercial eventualmente elevado dos recursos naturais. As pressões e ameaças nestas áreas estão relacionadas basicamente com a caça, a conversão do uso do solo, a presença de espécies exóticas invasoras e a presença de populações humanas (IBAMA & WWF, 2007).
Com relação aos aspectos críticos que dificultam a implementação da visitação, podemos citar a complexidade da regularização fundiária, a insuficiência de recursos humanos para a gestão da visitação e a infra-estrutura precária para atender aos visitantes (IBAMA & WWF, 2007). Em estudo sobre o estado das áreas protegidas no Brasil, Drummond, Franco & Ninis (2006) salientam a situação precária da regularização fundiária dos 56 parques nacionais criados no período de 1937-2005. Nessa análise, ressaltam a dificuldade de obter informações padronizadas e consistentes sobre a situação fundiária das UC, visto que o órgão responsável adota critérios distintos para a sua classificação.
A análise dos programas e projetos relacionados às unidades de conservação deixa transparecer que a visitação é secundarizada dentre as atividades de gestão, em virtude da tendência de priorização de aspectos considerados mais ‘urgentes’ pelos gestores destas áreas, como a proteção, o planejamento, a regularização fundiária e a pesquisa (MMA, 2007a, IBAMA & WWF, 2007). No entanto, nos últimos anos, houve diversas iniciativas para alavancar a visitação e o turismo nos parques nacionais28. Em setembro de 2008, o Ministério do Meio Ambiente e o Ministério do Turismo divulgaram um conjunto de investimentos para estruturação e qualificação de infra-estrutura em parques nacionais. Os investimentos, na ordem de R$ 28 milhões de reais, serão realizados com base no planejamento desenvolvido pelo Grupo de Trabalho Interministerial formado pelo MMA, ICMBio, MTur e EMBRATUR. Num primeiro momento, foram selecionados seis parques nacionais para a implementação de investimentos em curto prazo (2008-2009): Aparados da Serra, Chapada dos Veadeiros, Serra da Capivara, Serra dos Órgãos, Lençóis Maranhenses e Jaú (MMA, 2008).
É importante ressaltar que a criação do Ministério do Turismo em 2003 fortaleceu o estabelecimento de políticas específicas para este setor e impulsionou o seu desenvolvimento em âmbito nacional. Dentre as iniciativas desenvolvidas pelo MTur, destaca-se o “Projeto Destinos Indutores do Desenvolvimento Turístico Regional”. Esse
28 Registramos algumas iniciativas governamentais de planejamento para a estruturação da visitação nos
parques nacionais: “Plano de Ação para o ecoturismo e uso público em unidades de conservação” (MMA/IBAMA, 2001); projeto “Pólos de Ecoturismo no Brasil” (IEB/EMBRATUR, 2001); “Programa de visitação nos parques nacionais” (IBAMA, 2005); “Plano de Ação para estruturação e promoção do turismo nos parques nacionais” (MMA/IBAMA/MTur e EMBRATUR, 2006).
projeto tem o objetivo de avaliar o estágio atual e elaborar um plano de ação para os 65 destinos turísticos (municípios) selecionados como indutores do desenvolvimento turístico. A estruturação das regiões abrangidas por esses destinos irá afetar diretamente a dinâmica do turismo nos 21 parques nacionais presentes nestas áreas. A marca ‘parque nacional’ é mundialmente conhecida e representa um dos principais focos de atração dos turistas. Nesse contexto, a implementação dos parques nacionais tem alcançado uma maior visibilidade por parte das instâncias responsáveis pelos setores de turismo e meio ambiente, possibilitando o planejamento integrado de suas ações para sintonizar o desenvolvimento do turismo com a conservação da natureza. É oportuno destacar que a articulação entre as áreas ambiental e de turismo depende em grande medida de outras ações governamentais como infra-estrutura, saúde, educação e agricultura com repercussão no desenvolvimento local e regional.
Os parques nacionais desempenham um papel importante no âmbito do SNUC, em termos ambientais e socioeconômicos. Os aspectos ambientais relacionam-se à proteção de porções significativas dos ecossistemas locais, à manutenção de mananciais de água, ao equilíbrio climático, entre outros. Os aspectos socioeconômicos dizem respeito ao potencial dos parques nacionais de despertar o apoio público para a conservação da natureza e gerar alternativas financeiras – por meio da visitação – para incrementar a gestão destas áreas e a economia local. Contudo, a aposta nos efeitos benéficos da visitação nos parques nacionais é fragilizada em função de problemas ‘crônicos’ como a falta de regularização fundiária e a carência de pessoal e de recursos financeiros (MEDEIROS, IRVING & GARAY, 2006). Esses fatores dificultam a legitimação dos parques nacionais por parte do público em geral. O contexto de gestão dos parques nacionais não se limita ao plano de manejo e à proteção da natureza inserida em seus limites, mas requer o estabelecimento de ‘canais’ de comunicação com o público visitante e parceiros que possam contribuir para o cumprimento dos objetivos de criação das áreas. Neste sentido, a parceria com a iniciativa privada e com as organizações da sociedade civil é incentivada pela esfera pública como uma das alternativas para a implementação dos parques nacionais.
No próximo capítulo serão analisados os conceitos e as concepções que influenciam o uso público nos parques nacionais.