A composição das receitas municipais

O trabalho examinará agora a questão da repartição das receitas entre os entes federados. Segundo Miguel Delgado Gutierrez, a relevância desse tema surge porque a distribuição das rendas é a pedra de toque da Federação, pois conceder autonomia aos Municípios sem que lhes sejam outorgadas as receitas correspondentes é reduzir a nada tal autonomia253.

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TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional e financeiro, volume I – constituição financeira, sistema tributário e estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. p. 253.

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TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional e financeiro, volume I – constituição financeira, sistema tributário e estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. p. 255.

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Ibid., p. 257. 252

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional e financeiro, volume I – constituição financeira, sistema tributário e estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 2009. p. 257.

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GUTIERREZ, Miguel Delgado. Repartição de receitas tributárias: a repartição das fontes de receita. Receitas originárias e derivadas. A distribuição da competência tributária. In: CONTI, José Maurício (Coord.). Federalismo Fiscal. São Paulo: Manole, 2004. p. 34.

Não pode haver autonomia do ente municipal sem que existam regras para que os Municípios obtenham recursos para o custeio de suas necessidades básicas, do contrário, estar-se-ia diante da dependência da municipalidade em relação aos Estados e à União, em prejuízo dos interesses da localidade254.

O constituinte de 1988 demonstra ter dado especial importância à questão, pois a Constituição Federal estabeleceu a competência dos Municípios para instituir e arrecadar os tributos de sua competência, nos termos de seu art. 30, III. Paralelamente a isso, a Carta Magna de 1988 também estabeleceu um sistema participativo de arrecadação, mediante transferências, por meio do qual os Municípios recebem parcelas dos impostos arrecadados por outros entes.

Para melhor entender a questão do custeio das despesas estatais, a distinção entre receitas originárias derivadas do Estado assume caráter bastante didático. As receitas originárias são aquelas provenientes dos bens e empresas comerciais ou industriais do Estado, sendo por ele exploradas como se fosse um particular, sem que exerça seu poder de autoridade nem imprima coercibilidade na exigência de pagamentos ou na utilização dos serviços que presta255. Já as receitas derivadas são caracterizadas pelo constrangimento legal para a sua arrecadação, sendo colhidas pelo Estado no setor privado, por ato de autoridade, a exemplo dos tributos e das penas pecuniárias aplicadas por ele256.

Serão abordadas a seguir, de modo sucinto, as principais fontes de receitas municipais derivadas previstas constitucionalmente, sejam elas provenientes de recursos próprios ou de transferências intergovernamentais.

a) Tributos Municipais

A Constituição Federal de 1988 previu tributos de competência exclusiva dos Municípios, os quais devem ser instituídos mediante lei e atender às disposições previstas em lei complementar federal, papel que hoje é exercido pela Lei nº 5.172/1966, o Código Tributário Nacional – CTN.

O art. 156 da Constituição Federal estabelece que são de competência dos Municípios os impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU); sobre transmissão inter

vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens móveis, seja por natureza ou acessão física, e

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FERNANDES, Márcio Silva. Direito municipal: o município na Constituição de 1988. Brasília: Ed. Do Autor, 2014. p. 52-53.

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GUTIERREZ, Miguel Delgado. Repartição de receitas tributárias: a repartição das fontes de receita. Receitas originárias e derivadas. A distribuição da competência tributária. In: CONTI, José Maurício (Coord.). Federalismo Fiscal. São Paulo: Manole, 2004. p. 35.

256 Ibid.

de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, assim como a cessão de direitos a sua aquisição (ITBI); sobre serviços de qualquer natureza (ISSQN), excluídos os compreendidos no art. 155, II, da Constituição.

A Constituição Federal também concedeu aos Municípios, em seu art. 145, a possibilidade de instituição de taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição. Além disso, a Constituição lhes conferiu competência para a cobrança de contribuições de melhoria, visando à realização de obras e melhorias no âmbito do território municipal.

Os Municípios podem ainda, segundo o art. 149-A da Constituição Federal, instituir, por lei própria, contribuições ao custeio do serviço de iluminação pública, que pode ser cobrada na fatura de energia elétrica.

Aos Municípios não foi concedida, entretanto, como lembra Márcio Silva Fernandes, competência para criar novos impostos não previstos no texto constitucional, o que somente é permitido para a União por meio do exercício da competência residual prevista no art. 154, I, da Constituição Federal257.

b) Transferências intergovernamentais para os Municípios

Ao lado das receitas provenientes do exercício de sua competência própria, a Constituição Federal também previu um sistema participativo de arrecadação, mediante transferências, a partir do qual os Municípios recebem parcelas dos impostos arrecadados pelos outros entes258.

Os entes federados não possuem as mesmas condições econômicas. Em face disso, a simples outorga de competência tributária exclusiva, atribuindo tributos para cada esfera governamental, não seria suficiente para o custeio das despesas desses entes. Por isso, a Constituição Federal previu um sistema de participação no produto da receita tributária de outras esferas governamentais259.

O art. 158 da Constituição Federal determina que pertencem aos Municípios: a) o imposto sobre a renda dos servidores públicos municipais; b) a metade da arrecadação do imposto da União sobre a propriedade territorial rural, que pode ser recebida integralmente,

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FERNANDES, Márcio Silva. Direito municipal: o município na Constituição de 1988. Brasília: Ed. Do Autor, 2014. p. 54.

258 Ibid. 259

GUTIERREZ, Miguel Delgado. Repartição de receitas tributárias: a repartição das fontes de receita. Receitas originárias e derivadas. A distribuição da competência tributária. In: CONTI, José Maurício (Coord.).

caso o município fiscalize e cobre o imposto referente às terras situadas em seus territórios; c) a metade da arrecadação do imposto dos Estados sobre a propriedade de veículos automotores licenciados em seu território; d) 25% (vinte e cinco por cento) do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS). Os critérios de repartição da receita relativa ao ICMS são determinados no parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal, devendo três quartos do valor a ser entregue ser proporcionais ao valor adicionado da operação realizada no respectivo município e que até um quarto seja distribuído com base em critérios estabelecidos pela lei estadual.

Outra transferência recebida pelos Municípios é o Fundo de Participação dos Municípios, conforme determinado pelo art. 159, I, b, da Constituição Federal, sendo esse fundo composto por 22,5% (vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento) do produto da arrecadação, pela União, dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados. O art. 91 do CTN, por sua vez, atribui 10% (dez por cento) do Fundo às capitais dos Estados e 90% (noventa por cento) aos demais Municípios. No caso das capitais, a divisão se faz proporcionalmente à população e inversamente proporcional à renda

per capita; já para os demais Municípios, a distribuição é feita proporcionalmente à

população260.

Os Municípios recebem ainda participação em valores transferidos aos Estados pelo Fundo de Participação dos Estados, estabelecido pelo art. 59, §§ 3º e 4º, da Constituição Federal, bem como recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), instituído pela Emenda Constitucional nº 53/2006 e regulamentado pela Lei nº 11.494/2007. A distribuição dos recursos é realizada com base no número de alunos da rede de educação básica pública, de acordo com os dados do último censo escolar, sendo computados os alunos matriculados nos âmbitos de atuação prioritária, conforme o art. 21 da Constituição Federal, que, na esfera municipal, abrange os alunos matriculados na educação infantil e no ensino fundamental261.

Existem ainda as transferências voluntárias de outros entes recebidas pelos Municípios mediante a celebração de convênios com base em algum interesse público. No que se refere a essas transferências voluntárias, é importante destacar que o fato de elas dependerem de decisão política dos entes que transferem os recursos, seja a União ou os Estados-membros,

260

FERNANDES, Márcio Silva. Direito municipal: o município na Constituição de 1988. Brasília: Ed. Do Autor, 2014. p. 55.

261 Ibid.

coloca parte dos Municípios brasileiros em situação de vulnerabilidade, ante a ausência de critérios objetivos para o recebimento dos recursos.

4.2 Disciplina Constitucional da Competência Tributária Municipal e as Características