Conceito de Interesse Público e o Princípio da Proporcionalidade

De acordo com Celso Antônio Bandeira Melo104, o interesse público é uma projeção de interesses individuais e privados em um plano coletivo, ou seja, uma vantagem comum a todos, e que representa o ideal de bem-estar e segurança almejado pelo grupo social. As expressões interesse público e interesse coletivo seriam, assim, sinônimos.

A doutrina moderna, encampada pelos estudos de Humberto Bergmann Ávila, afirma que o interesse público depende de uma prévia ponderação, baseada na proporcionalidade entre os direitos fundamentais versus outros valores e interesses meta- individuais constitucionalmente consagrados105.

Ressalte-se, ainda, que não se pode confundir o interesse da coletividade com o do órgão da administração pública. Em muitas situações, eles podem até coincidir, mas essa não é a regra. Por vezes, a pretensão estatal difere, ou até contrapõe-se, aos anseios sociais. Nesse ensejo, a expressão não pode ser tomada como a pretensão arrecadatória do fisco, por exemplo, quando o tributo cobrado é de latente inconstitucionalidade. O Poder Público atua, sim, como representante do interesse público primário. Concilia-se com esse entendimento a lição de Flávia Monteiro de Castro Brandão:

Ressalte-se, ainda, que o interesse público em essência, que enseja o periculum in mora deflagrador da possibilidade do pedido de suspensão é interesse público primário, ou seja, interesse de toda a coletividade, ‘que a lei consagra e entrega à compita do Estado como representante do corpo social’, e não o interesse da pessoa jurídica, este, interesse público secundário.106

Da mesma forma, Renato Alessi demonstra a distinção entre as modalidades de interesse público:

Estes são interesses públicos, coletivos, dos quais a administração deve prover a satisfação. Não são, note-se bem, simplesmente o interesse da administração entendida como sujeito jurídico em si mesmo, mas aquele que foi chamado de interesse coletivo primário, formado pelo complexo de

104 _{Nesse sentido, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros, 2003, p. 53.}

105 _{Cf. ÁVILA, Humberto Bergmann. “Repensando o ‘Princípio da supremacia do interesse público sobre o}

particular’ ”. O Direito Público em Tempos de Crise – Estudos em homenagem a Ruy Ruben Ruschel, 1999, p. 99-127.

interesses individuais prevalentes em uma determinada organização jurídica da coletividade, enquanto o interesse do sujeito administrativo é simplesmente um dos interesses secundários que se fazem sentir no seio da coletividade e que podem receber satisfação somente nos casos de coincidência – e nos limites de tal coincidência – com o interesse coletivo primário.107

Deve-se, portanto, ter como certo que interesses privados e coletivos coexistem como objeto de tutela constitucional, concluindo-se que a expressão interesse público é uma referência de natureza genérica, a qual abarca ambos, interesses privados e coletivos, enquanto juridicamente qualificados como metas ou diretrizes do Estado. Na realidade, aqueles são indissociáveis, não devendo haver predominância de um sobre o outro: o bem comum inclui o bem de suas partes.

Atualmente, por conseguinte, não mais deve ser aceita a idéia de um “princípio” estabelecer, a priori, qual a melhor solução para todos os problemas com os quais se deparam os órgãos judiciais e o administrador público, de maneira a sempre o interesse público sobressair-se sobre o privado. Essa resolução de conflitos rejeita abruptamente as especificidades de cada caso.

Em vez de uma regra de prevalência, impõe-se ao intérprete e aos operadores do direito, considerando a pluralidade de vontades, propiciar solução capaz de realizá-los ao máximo. O interesse público nada mais é que a própria preservação dos direitos fundamentais, submetendo-se o administrador ao dever jurídico de ponderação.

O Princípio da Proporcionalidade mostra-se, então, como a condição para o conhecimento de normas, com o intuito de acomodar os bens jurídicos envolvidos, sem que se exclua um em prol da subsistência do outro. Dentre as opções disponíveis, todas precisam ser otimizadas em algum nível. Este é o dever da ponderação, ao qual se liga o postulado da proporcionalidade.

Segundo esse entendimento, o Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, aplicou a técnica da ponderação, instrumentalizada através do princípio da proporcionalidade. Vejamos parte da decisão do Ministro Gilmar Mendes, em julgamento da Intervenção Federal 2.257-6/SP, no Plenário da Corte:

107 _{ALESSI, Renato. Diritto Amministrativo, vol. I, Giuffrè, Milano, 1949, pp. 123-125 citado por BRANDÃO,}

(...) o princípio da proporcionalidade representa um método geral para a solução de conflitos entre princípios, isto é, um conflito entre normas que, ao contrário do conflito entre regras, é resolvido não pela revogação ou redução teleológica de uma das normas conflitantes nem pela explicitação de distinto campo de aplicação entre as normas, mas antes e tão somente pela ponderação do peso relativo de cada uma das normas em tese aplicáveis e aptas a fundamentar decisões em sentido opostos. Nessa última hipótese, aplica-se o princípio da proporcionalidade para estabelecer ponderações entre distintos bens constitucionais.

Em síntese, a aplicação do princípio da proporcionalidade se dá quando verificada restrição a determinado direito fundamental ou um conflito entre distintos princípios constitucionais de modo a exigir que se estabeleça o peso relativo de cada um dos direitos por meio da aplicação das máximas que integram o mencionado princípio da proporcionalidade. São três as máximas parciais do princípio da proporcionalidade: a adequação, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito. Tal como já sustentei em estudo sobre a proporcionalidade na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (...), há de perquerir-se, na aplicação do princípio da proporcionalidade, se em face do conflito entre dois bens constitucionais contrapostos, o ato impugnado afigura-se adequado (isto é, apto para produzir o resultado desejado), necessário (isto é, insubstituível por outro meio menos gravoso e igualmente eficaz) e proporcional em sentido estrito (ou seja, se estabelece uma relação ponderal entre o grau de restrição de um princípio e o grau de realização do princípio contraposto).108

Em razão de o princípio da proporcionalidade ser composto dos sub-princípios da necessidade, da adequação, e da proporcionalidade em sentido estrito, a restrição imposta a cada interesse em jogo, num caso de conflito, somente se justificará na medida em que se mostrar apta a garantir a sobrevivência do interesse antagônico, quando não houver solução menos gravosa, e quando o benefício logrado com essa restrição compensar o grau de sacrifício imposto à parte contrária.

Dessa forma, não pode o Poder Público valer-se, no contexto processual, de uma norma de prevalência, devendo as minúcias do caso serem analisadas, a fim de auferir se realmente há, ou não, perigo de lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Os direitos individuais não podem sofrer constrição sem justificativa plausível. Na mesma inteligência, Napoleão Nunes Maia repara:

É comum ver-se na relação processual mantida com o Poder Público e, principalmente, no momento da efetivação dos provimentos adversos nela expedidos, a inoportuna invocação de defesa do interesse público como tática ou argumento para afastar o direito já reconhecido da parte litigante ou

fazer preponderar a tese de que a esse direito individual se opõe aquele superior interesse.109

Complementado a idéia, aduz ainda que:

Embora seja indispensável a preservação de tais interesses, é preciso deixar fixado que a sua defesa (desses mesmos interesses) também deve se submeter à jurisdição e que a possibilidade de sua superação quando em confronto com interesses individuais não é mais que a afirmação da efetividade geral da jurisdição, a submeter (também) aquel’outros interesses.110