Conceito de políticas públicas

Para Dalari Bucci (1997, p. 89), o estudo sobre políticas públicas é complexo, “porque não é um tema ontologicamente jurídico, mas é originário do universo de preocupações da teoria política”. Em seu sentir, o tema políticas públicas é dinâmico e funcional, de modo que a norma e o ordenamento jurídico, por si só, não são capazes de compreendê-lo (BUCCI, 1997).

Para Celina Souza (2006, p. 24) “Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública.”. Contudo, arriscou-se ao tentar resumir o significado desse instituto, com a seguinte definição:

Pode-se [...] resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real (SOUZA, 2006, p. 26).

Dalari Bucci (1997) acredita que o fundamento mediato das políticas públicas é a própria existência dos direitos sociais, porque a efetivação desses direitos depende de prestações positivas do Estado. Para a referida autora, as políticas públicas, hoje, são instrumentos de ações do governo e a função de governar seria, portanto, o fundamento imediato dessas políticas (BUCCI, 1997).

Por óbvio, a função de governar não se reduz à realização de políticas públicas, até porque quaisquer ações estatais nesse sentindo dependem de outras competências igualmente atribuídas a quem governa, como é o caso da elaboração de um orçamento público. Porém, são as políticas públicas a expressão mais marcante de uma sociedade democrática, por representar o caminho à implementação do que foi traçado no plano de governo de um candidato eleito pelo povo.

Pasqualette (2012) acredita que essa definição de Bucci, ao colocar as políticas públicas como instrumentos de ações dos governos, “é capaz de transmitir de forma objetiva o conteúdo material subjacente ao conceito de políticas públicas” (2012, p. 21), de forma a

interpretar as políticas públicas como a consecução organizada dos recursos estatais a fim de atingir os objetivos prescritos constitucionalmente.

As ações governamentais, nessa linha de pensamento, devem ser pensadas como um processo gradativo e organizado por meio de etapas consecutivamente voltadas à realização de um objetivo. O processo de formulação de políticas públicas, também chamado de ciclo ou estágios das políticas públicas, apresenta diversas fases, que se interligam, de modo que sua separação serve, em especial, para facilitar a compreensão do processo (SEBRAE/MG, 2008).

O processo se traduz em cinco fases, quais sejam: a) formação da Agenda (Seleção das Prioridades); b) formulação de políticas (Apresentação de Soluções ou Alternativas); c) processo de tomada de decisão (Escolha das Ações); d) implementação (ou Execução das Ações) e e) Avaliação (SEBRAE/MG, 2008).

A formulação de agenda é a primeira fase, correspondente ao processo de definição da lista de principais problemas da sociedade. Isso se dá porque é impossível para os atores públicos concentrarem suas atenções a atenderem a todos os problemas e as necessidades existentes em uma sociedade, dado que os recursos são escassos. Costuma-se inserir na agenda governamental, por exemplo, problemas decorrentes de eventos simbólicos, situações que, ela repercussão social, chamam a atenção e causam comoção da população (SEBRAE/MG, 2008). Geralmente, a inserção dessas questões nas agendas governamentais depende da vontade política, da mobilização popular e a percepção de que os custos de não resolver o problema serão maiores que os custos de resolvê-los.

A segunda fase diz respeito à formulação de políticas, ou seja, à definição de linhas de ação que serão adotadas para solucionar os problemas inseridos nas agendas. O processo ideal de elaboração de políticas públicas depende da definição dos seguintes passos: conversão de estatísticas em informação relevante para o problema, análise das preferências dos atores e ação baseada no conhecimento adquirido (SEBRAE-MG, 2008).

A terceira fase, intitulada processo de tomada de decisões, “pode ser definida como o momento onde se escolhe alternativas de ação/intervenção em resposta aos problemas definidos na Agenda. ” (SEBRAE/MG, 2008, p. 13). Essas escolhas serão expressas em leis, decretos, normas, resoluções, dentre outros atos da administração pública.

A quarta fase diz respeito à implementação, onde o planejamento e a escolha são transformados em ações, executadas por meio do corpo administrativo. Durante essa fase, alguns fatores podem comprometer a eficácia das políticas, como por exemplo, as disputas de poder entre as organizações, bem como fatores internos e os fatores externos que afetam o

desempenho das instituições, tais como suas estruturas e a preparação formal e treinamento do quadro administrativo encarregado da execução de políticas.

A quinta e última fase, a avaliação, é o momento em que os gestores podem percebem as ações que produziram os melhores resultados, permitindo à administração gerar informações úteis para futuras políticas públicas, prestar contas de seus atos, justificar as ações e explicar as decisões, corrigir e prevenir falhas, responder se os recursos estão produzindo os resultados esperados e da forma mais eficiente possível, identificar as barreiras que impedem o sucesso de um programa, promover o diálogo entre os vários atores individuais e coletivos envolvidos e fomentar a coordenação e a cooperação entre esses atores. Contudo, “O fato de ser apresentada como última etapa não significa que ela seja uma ferramenta para ser utilizada apenas quando o tempo de atuação da Política Pública acaba” (SEBRAE-MG, 2008, p.18). É necessário que a avaliação se dê em todos os momentos do ciclo de Políticas Públicas, contribuindo para o sucesso da ação governamental.

A política pública, no entanto, não completará o ciclo se não houve, para tanto, recursos estatais disponíveis. Antes de implementá-la, o administrador precisa, de um modo geral, que todas as ações que envolvam gastos de recursos estejam previstas em orçamentos detalhados. Assim, passaremos, no tópico a seguir, a trabalhar um pouco a ideia de orçamento, associado ao planejamento público e à discricionariedade administrativa.

3.2.2 Orçamento, planejamento público e discricionariedade administrativa na