A análise do PMS de Palmas permite que se apresente algumas considerações gerais sobre sua estruturação, bem como sobre o conteúdo de seus vários capítulos, antes mesmo de apresentarmos as conclusões relativas à análise de coerência interna e externa deste documento.
Assim, cabe, em primeiro lugar, admitir que o PMS apresenta-se como um documento excessivamente extenso, totalizando 406 páginas, o que desestimula sua leitura e uso, em especial pelos gestores e trabalhadores responsáveis pela sua operacionalização, bem como pelos participantes das instâncias de Controle social que tem a atribuição de deliberar, monitorar e avaliar a política municipal de saúde. .
Os problemas de saúde não são apresentados claramente, nem se explicita ordem de prioridades para seu enfrentamento. Do mesmo modo, os objetivos enunciados não são claros, nem apresentam correspondência com os problemas apontados, observando-se, inclusive, que estes se referem majoritariamente a problemas do sistema de saúde, desagregados segundo os componentes: “prestação de serviços ou modelo de atenção a saúde”; “organização dos serviços de saúde”, “infraestrutura”, e “gestão ou governança e regulação”.
Observa-se também que, na definição dos objetivos, houve uma tendência do plano em contemplar os blocos de financiamento do SUS, criados pela portaria nº 204/200726,
seguindo a lógica da administração ao invés do conhecimento epidemiológico acerca da situação de saúde da população do município. Esse fato pode ter decorrido da adoção da metodologia ensinada nas capacitações realizadas pela Secretaria Estadual de Saúde do
26A Portaria nº 204, de 29 de janeiro de 2007 instituiu os seguintes blocos: I - Atenção Básica; II - Atenção
de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; III - Vigilância em Saúde; IV - Assistência Farmacêutica; V - Gestão do SUS e VI - Investimentos na Rede de Serviços de Saúde.
66 Tocantins, que recomendava a elaboração dos objetivos vinculados aos blocos de financiamento.
Uma constatação em relação às metas diz respeito à quantidade estabelecida para alguns objetivos. Muitas das metas podem até está bem formuladas no sentido de esclarecer e quantificar “o que”, “para quem”, “quando”, mas não guardam relação direta com o objetivo proposto ou não se enquadra como meta de um objetivo de plano de saúde, mas sim como uma atividade rotineira do processo de trabalho da equipe, e que concorrerão no processo de execução do plano para o alcance da meta e consequentemente do objetivo. De modo geral a soma dos percentuais das metas (incoerentes e atividades do processo de trabalho) 39,4% representa um número elevado de metas que não guarda coerência, às vezes pouco factível e realista para o governo e sociedade.
Este fato revela uma possível deficiência no processo de formulação, que pode ser por falta de capacitação adequada ou por falta de aplicação dos métodos já aprendidos pela equipe condutora do processo de elaboração do plano. Isto pode ser inclusive objeto de estudo em pesquisas posteriores para aprofundamento. Quanto às ações estabelecidas para o alcance das metas e dos objetivos pode se afirmar que há coerência. Os objetivos e metas foram traduzidas em ações que concorrerão para o seu alcance.
Diante dos achados pode-se afirmar que o PMS, no que concerne a coerência interna das políticas propostas, frente aos problemas, classifica-se como parcialmente coerente. E se justifica pelo fato dos objetivos, de modo geral, terem sidos definidos de forma abrangente, genérica e “multiresolutivos” e sem problemas correspondentes expressos de forma clara e coerente. Afinal, o objetivo em linhas gerais deve representar “[...] a imagem invertida do problema ou de uma de suas causas ou consequências” (TEIXEIRA, 2001 p. 17), o que não se constatou na presente análise.
No que se refere à coerência externa entre o PMS e PPA, os resultados demonstram a coincidência dos objetivos, metas e ações estabelecidos em ambos os instrumentos, podendo-se afirmar, portanto que há total coerência externa. Este resultado por um lado aponta para a superação das dificuldades encontradas em outros estudos em que os instrumentos de planejamento da saúde (PMS e respectivas PASs, RAG) e os instrumentos de planejamento e orçamento de governo (PPA, LDO e a LOA), comumente não há a efetiva integração quanto a condução ou na formulação. Além disso, este resultado indica ainda possíveis efeitos dos esforços empreendidos pelo Ministério da Saúde, em especial a partir do PlanejaSUS em 2006, que certamente contribuíram para o aperfeiçoamento das práticas de planejamento em um município de grande porte como é o caso do município
67 objeto desse estudo. Em verdade, pouco importa uma boa análise de situação da realidade e com o desenho de políticas coerentes internamente, se não houver coerência e integração com os instrumentos orçamentários, que em última análise, é o que garante os recursos necessários para a efetiva execução das políticas.
Com relação à coerência externa entre o PMS, o PES e PNS, os resultados apontam que há coerência entre os três instrumentos. O fato de haver coerência externa em relação às políticas definidas no Plano Estadual e Nacional, sinaliza para integração de esforços no enfrentamento dos problemas de saúde que são comuns em todo o País, além do mais, pressupõe a observância do princípio do planejamento ascendente e integrado, do nível local até o federal orientado pelas necessidades de saúde da população, previsto na legislação, em especial a Lei 8080/90, a Lei Complementar 141/2012 e o Decreto 7.508/2011. Há que se ponderar, todavia, que a elaboração de um PMS, não pode correr o risco de negligenciar a definição de propostas de caráter específico que atendam aos problemas peculiares de cada local.
Para concluir, entendemos que outros aspectos do PMS carecem de estudos que busque elucidar questões do tipo: compatibilização entre PAS e LOA; da existência de anualização das metas do Plano de Saúde; alocação dos recursos orçamentários na PAS coerente com a Lei Orçamentária Anual; análise de consistência técnica quanto as ações que, no ano especifico, garantirão o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas do Plano de Saúde; identificação dos indicadores que serão utilizados para o monitoramento da PAS; verificação da elaboração e envio para aprovação do respectivo Conselho de Saúde antes da data de encaminhamento da LDO do exercício correspondente.
Tendo em vista que as normas de planejamento do SUS preconizam um processo de planejamento do SUS com revisões periódicas dos instrumentos de planejamento é possível que os documentos, objeto deste estudo, tenha sofrido revisões adequando as incompatibilidades aqui encontradas. Isto se coloca como objeto de pesquisa de aprofundamento para a constatação. Contudo é necessário reconhecer que, apesar dos problemas e desafios a serem superados pelos governos na área do planejamento e gestão da saúde, há avanços importantes que alimentam os ânimos da militância do SUS.
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