A Configuração do ENEM como Mecanismo de Seleção ao Ensino Superior e sua Relação com a Consolidação da Reforma do Ensino Médio

A questão do acesso ao ensino superior no governo Fernando Henrique Cardoso ocupou espaço privilegiado na agenda do Ministério da Educação, gestão Paulo Renato Souza. Ao assumir a pasta da Educação, o ministro Paulo Renato Souza enfatizou que era preciso mudar o sistema de acesso ao ensino superior, tornando-o mais flexível e inspirado na experiência francesa e americana.

Conforme a ex-presidente do INEP, Maria Helena Guimarães de Castro, nos informou, em entrevista realizada no dia 30 de março de 2004, o Ministro da Educação Paulo Renato Souza, solicitou que fosse pensado um exame de saída do ensino médio, como o Bac francês e o SAT americano, informação essa também divulgada em entrevista da Presidente do INEP em 2001 à Revista do ENEM e em entrevista que nos foi concedida pelo próprio Ministro no dia 29 de março de 2004:

Quando o ministro Paulo Renato assumiu, em janeiro de 1995, o primeiro assunto da agenda dele foi o vestibular, que estava sendo realizado em todo o Brasil. Havia, na opinião pública, uma tendência de considerar extremamente excludente o modelo brasileiro de acesso ao ensino superior. Na primeira entrevista coletiva que deu, o ministro disse que criaria um exame parecido com o SAT, o Scholastic Aptitude Test norte-americano. Falou sobre a experiência dele e dos filhos nos Estados Unidos e sobre as mudanças que fez no vestibular como reitor da UNICAMP — provas discursivas, duas fases, saída da FUVEST. Afirmou, ainda, que a experiência norte-americana era muito mais democrática. (INEP, 2001a, p. 17)

Nós desde o início, talvez a medida mais... que primeiro foi anunciada e teve mais repercussão é que nós queríamos mudar o sistema de acesso ao ensino superior. A imprensa inclusive naquela ocasião deu grande destaque dizendo que nós íamos acabar com o vestibular, como se fosse já no ano seguinte que nós íamos acabar com o vestibular. Então deu muito trabalho explicar o que nós queríamos, quer dizer, nós dissemos que íamos acabar com a forma tradicional do vestibular como único critério de acesso. Nós precisávamos, pensávamos que era preciso criar um sistema mais flexível e deixar, deixar mais para as instituições se decidirem qual o sistema de acesso queriam adotar. Então nós concebemos a idéia. Primeiro, tínhamos que mudar a legislação porque a legislação exigia o vestibular; depois, tínhamos que...e foi feita na LDB, a LDB deixou claro que seria um processo seletivo para ingresso e depois tínhamos que criar, a idéia sempre foi criar um exame nacional que tivesse algumas características semelhantes ao SAT americano mas que também se aproximasse um pouco do Baccalareaut francês no sentido de que seria mais de conteúdo e não tanto de prontidão como é o caso do SAT e depois de muitos debates, discussões processo muito longo, inclusive por testes do ENEM que foi feito 96/ 97, 97 acho que fez o teste. Nós conseguimos desenvolver e conceber o ENEM.... (Ministro da Educação, entrevista realizada no dia 29 de março de 2004)

Na ocasião, segundo a Professora Maria Helena Guimarães de Castro, esta o teria alertado de que isso não seria a idéia mais viável e constituiu uma comissão para estudar o assunto e propor sugestões. Foi então promovido o Seminário Internacional sobre Avaliação

do Ensino Médio e Acesso ao Ensino Superior54, no período de 30 de junho a 2 de julho de 1997, realizado em Brasília, pelo MEC, para, a partir dele, ser proposto um exame voluntário que pudesse avaliar as competências e habilidades do Ensino Médio e servir também como um mecanismo de ingresso.

O evento teve a finalidade de não apenas discutir como a avaliação pode melhorar o ensino médio, mas de trazer importante subsídios para a elaboração do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), instrumento pelo qual o Ministério da Educação e do Desporto pretende avaliar o desempenho dos alunos ao término da escolaridade básica, para aferir o desenvolvimento das competências fundamentais ao exercício pleno da cidadania. (INEP, 1998, p. 5)

Ao perguntarmos sobre qual era a idéia inicial do ENEM, a Presidente do INEP nos respondeu que:

A idéia inicial era um exame de saída e que pudesse ser trabalhado como forma alternativa ou complementar de ingresso no ensino superior. (Presidente do INEP, entrevista realizada no dia 30 de março de 2004)

A mesma idéia aparece na entrevista da Revista do ENEM:

... nós criamos um exame capaz de avaliar as competências e habilidades que os estudantes devem desenvolver após 11 anos de escolaridade. Então, o ENEM é uma prova que avalia o perfil de saída do aluno ao final da educação básica, e não uma prova de acesso ao ensino superior, embora sirva para isso também. (Presidente do INEP, 2001, p. 17-18)

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No seminário, foram apresentadas as experiências educacionais francesa, chilena, argentina, americana e inglesa.

Embora nas discussões iniciais sobre a utilização do ENEM tenha sido dito que o ENEM não foi criado para substituir o vestibular, essa possibilidade já constava em seus objetivos específicos, como veremos a seguir:

a)Oferecer uma referência para que cada cidadão possa proceder a sua auto- avaliação com vistas às suas escolhas futuras, tanto em relação ao mercado de trabalho quanto em relação a continuidade de estudos; b) Estruturar uma avaliação da educação básica que sirva como modalidade alternativa ou complementar aos processos de seleção nos diferentes setores do mundo do trabalho; c) Estruturar uma avaliação da educação básica que sirva como

modalidade alternativa ou complementar aos exames de acesso aos cursos profissionalizantes pós-médios e ao ensino superior (grifos nossos) (INEP/MEC, 2000, p. 5-6 ).

Essa possibilidade fica mais explícita quando, na entrevista da Revista do ENEM há pouco citada, a professora Maria Helena Guimarães de Castro expressa que:

Lógico que nós já prevíamos a utilização do ENEM, fatalmente, como instrumento de acesso à universidade, mas ao mesmo tempo, respeitando a autonomia das universidades, não queríamos interferir na definição dos critérios de seleção, porque nós sabemos que o sistema de ensino superior é bastante diferenciado e sua tendência é de ser, também, bastante diversificado. Quer dizer, o ensino superior vai ter de oferecer diferentes cursos, para diferentes demandas, para diferentes clientelas, cursos de curta duração, cursos de longa duração. Portanto, interessa a um sistema que vai se diversificar cada vez mais ter um referencial de saída da educação básica, para poder trabalhar com esse referencial de diferentes maneiras, agregando a esse diferencial novas provas, ou entrevistas, ou uma redação, sei lá, cada universidade decide o que vai fazer. (Presidente do INEP, 2001, p. 18)

O fato de o ENEM, desde sua gênese, ter sido pensado como mecanismo de ingresso é ratificado pelo ministro Paulo Renato Souza.

Desde o início.

Desde o início nós tínhamos na concepção de fazer, criarmos um exame nacional. Exatamente... e que pudesse ser utilizado com um dos critérios de ingresso. Nós não queríamos, nós achávamos...a coisa mais importante em relação o ingresso era terminar com o modelo seja de vestibular, seja de examinar no ensino médio, nós não queríamos ter um modelo único de acesso, nós queríamos que cada instituição decidisse, mas que para decidir nós achávamos que era essencial que nós desenvolvêssemos um exame e oferecesse esse exame para todas as instituições. (Ministro da Educação no governo FHC, entrevista realizada no dia 29 de março de 2004)

De fato, o governo FHC consegue, mediante a aprovação de uma nova LDB, acabar com a exigência do vestibular, que estava prevista na legislação anterior, na Lei 5.540/68. A nova LDB 9.394/96, em seu artigo 44, inciso II, prevê a realização de processo seletivo para ingresso ao ensino superior.

Art. 44 A educação superior abrangerá os seguintes cursos e programas:

II. de graduação, abertos a candidatos que tenham concluído o ensino médio ou equivalente e tenham sido classificados em processo seletivo (BRASIL, 1996).

Assim, cada instituição de ensino superior pode definir as normas para ingresso, respeitando algumas regras básicas: o candidato deve ter o ensino médio completo, o processo seletivo não pode discriminar candidatos, o conteúdo do processo seletivo deve ser o da educação básica e o processo seletivo não pode atrapalhar o ensino médio. Estas regras foram explicitadas, em entrevista, por um membro do CNE, no governo de FHC.

A primeira, que é definida logo no início do capítulo sobre educação superior — para ingresso na educação superior o indivíduo tem que ter a educação básica completa. A educação básica completa significa que tenha completado o ensino médio, que é a etapa de consolidação da educação básica. Segundo, o processo seletivo para a educação superior, para aqueles que concluíram o ensino médio, ele não pode discriminar os candidatos, as regras deverão ser universais, valer para todos. Então, eu não posso por exemplo, garantir vagas para uma determinada escola. Não pode uma escola de ensino médio, por exemplo, fazer um convênio com uma escola de ensino superior e ter vaga cativa para a escola de ensino médio para a escola de ensino superior, não pode. Terceiro, o conteúdo do processo seletivo tem que ser o conteúdo da educação básica, o conteúdo previsto nas diretrizes curriculares nacionais para a educação profissional de nível básico, quer dizer, no máximo a educação profissional, a educação profissional, não, desculpe, a educação regular média, que o ensino médio é a conclusão da educação básica. Então esse é o conteúdo do processo seletivo. Quarto, o próprio processo seletivo, ele não pode atrapalhar o ensino médio, certo? Eu não posso fazer o processo seletivo no meio do ano, garantindo vaga para o início do ano seguinte se o indivíduo ainda tem seis meses de aula, por exemplo. O que é permitido e a maioria das universidades acaba fazendo são os...

O que eles chamam de treineiros, as pessoas que acabam se matriculando para treinarem e pagam as taxas do vestibular e etc. para treinar. Não pode é classificar o treineiro para fins de ingresso na educação superior. Essas são as principais regras básicas e em cima disso, cada universidade monta, estrutura o seu processo seletivo. Então ela pode, desde que as regras sejam universais, ela pode decidir que todo o indivíduo que faz o ENEM— o exame nacional do ensino médio — tem X pontos para o ingresso, isso é possível. É possível a alternativa que algumas universidades utilizam, de acompanhar os indivíduos, todos os que queiram, durante o ensino médio, é uma espécie de vestibular por etapas, como aquele... O seriado, como aquele organizado pela UNB. Não é só de Brasília, é do Brasil inteiro, tem gente que pode, se quiser pode se submeter àquela avaliação anual que vai garantir acesso a X porcento das vagas, que é um processo universal, todos têm que ter o mesmo direito. Então desde que não haja discriminação, essas alternativas são absolutamente viáveis. (Membro do Conselho Nacional de Educação no governo FHC).

A partir desta explicação, podemos compreender por que a centralidade assumida pelo ENEM não levou a uma universalização compulsória desse exame. Havia um impedimento legal para que isso acontecesse, o qual é enfatizado pelo membro do CNE:

A idéia inicial do ENEM era para desempenhar esse papel mesmo. O ENEM ser uma espécie de exame de conclusão do ensino médio, uma espécie de Baccalauréat francês.

Ou Abitur alemão, ou inglês, a Inglaterra também tem o exame. Quer dizer, que você ao terminar seu ensino médio, ao terminar a sua formação básica, você tenha condições de ingressar em qualquer curso superior. Você tendo Baccalauréat francês você pode ingressar em qualquer universidade. O ENEM foi planejado nessa perspectiva. Só que como a lei diz que cada universidade deve estabelecer o seu processo de seleção, o governo não pode, à revelia da lei, dizer a partir de hoje, dizer por decreto: a partir de hoje nós temos um exame, quem não passar nesse exame, quem não tiver um mínimo de X pontos nesse exame, ele não pode

ingressar no ensino superior. Essa competência, por lei, é dada à universidade e pela nossa Constituição, a universidade, ela inclusive tem autonomia didático e administrativa para organizar o seu ensino. Então, o máximo que o governo pode fazer é fazer um exame que faça uma adequada avaliação do ensino médio, como etapa de conclusão da educação básica. E ao mesmo tempo, convencer as escolas a pontuar este ENEM como, para ingresso na universidade. É que nem a universidade americana, o brasileiro quer entrar na universidade, tem lá faz 600 pontos no Toffel, você entra. Ou 800, 900, depende da universidade, cada universidade pontua: eu quero tantos pontos no Toffel como condição mínima para participar do meu processo seletivo. O ENEM está sendo um pouco por aí, quem fez o ENEM tem tantos pontos, X pontos na primeira fase do vestibular e acaba passando melhor e tendo condições de se preparar melhor para uma segunda fase, etc. Não dá para... Quer dizer, desde o início, o ENEM estava pensado sim para ser um dos instrumentos de avaliação. O que o governo não pode é impor o ENEM como um instrumento de avaliação, a não ser que ele seja assumido pela universidade. Eventualmente, um estabelecimento de ensino pode decidir, teoricamente ele poderia decidir, eu vou aproveitar, passou no ENEM, passou no meu vestibular. Por que que ele não pode fazer, restringir todas as suas vagas ao ENEM? Porque o ENEM não é obrigatório. Se o ENEM tivesse sido o que está aí, ele estaria discriminando. Como o ENEM é livre, como nem todos os concluintes do ensino médio fazem ENEM, só aqueles que quiserem fazer o ENEM, o máximo que ele pode é contar pontos. Porque se a universidade diz: só entra na minha universidade, no meu instituto superior, na minha instituição superior quem fez ENEM, ela está discriminando que não fez o ENEM. Seja aqueles concluintes do ensino médio, do ano, que não quiseram fazer ENEM, seja os anteriores a instituição do ENEM. Eu não poderia me candidatar a uma faculdade, a um instituto superior desse porque na minha época não tinha ENEM, isso é discriminatório. (Membro do Conselho Nacional de Educação na gestão de FHC).

Por isso, para disseminar a utilização do ENEM como mecanismo de ingresso no ensino superior, era preciso cumprir com êxito duas tarefas: criar um consenso de que o ENEM seria um instrumento de democratização do acesso ao ensino superior e convencer as instituições de ensino superior a incorporá-lo em seus processos seletivos.

A determinação em realizar a segunda tarefa está explícita na fala do ministro Paulo Renato Souza e da Presidente do INEP (gestão de FHC):

Ah, sim. Então uma vez criado o ENEM uma vez feito o pré-teste, depois criado o ENEM, nós passamos a um trabalho muito grande de convencimento das IES de usar o ENEM. Então foram feitas muitas reuniões, foram feitas exposições, a professora Maria Helena percorreu várias universidades, levando aos conselhos universitários, discutindo muitas vezes nos conselhos com as comissões do vestibular. E eu acho que há alguns marcos importantes dessa adesão. Primeiro marco importante foi a adesão da PUC-RIO, que passou a reservar algumas vagas para os candidatos que tirassem nota 7 no ENEM acima de 7, ali já foi uma reserva direta. O segundo marco importante foi aceitação por parte da UNICAMP e da USP, os dois vestibulares aqui de São Paulo, de que o ENEM seria, contaria pontos na primeira fase do vestibular. (Ministro da Educação do governo FHC, entrevista realizada no dia 29 de março de 2004)

Sim. Em 1998, iniciamos uma grande articulação com as universidades, porque entendíamos que a principal utilização do ENEM, por enquanto, é para o acesso ao ensino superior. No primeiro ENEM, nós tivemos duas instituições de ensino superior usando os resultados. E uma adesão estudantil ainda pequena, fortemente apoiada por alguns estados que pagaram para seus alunos fazerem a prova, como o Paraná e, em parte, São Paulo, Rio, Minas e Pernambuco. Esses estados tinham

interesse de usar os resultados com outra finalidade que, talvez, seja a mais importante: a implantação da reforma do ensino médio. (INEP, 2001a, p. 18) Logo após a divulgação do primeiro resultado do exame, o Ministro fez um apelo às universidades:

Após a divulgação do resultado do 1º ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), no dia 16/12/98, houve um apelo do Ministro da Educação, Prof. Paulo Renato, no sentido de que as Universidades de todo o país estudassem a possibilidade de utilização total ou parcial desse exame nos processos seletivos de ingresso aos seus cursos de graduação. (UNICAMP/COMVEST, s/d)

Nesse sentido foi realizada reunião com os pró-reitores de graduação das universidades brasileiras para que estas incorporassem o ENEM em seus processos seletivos. Tal fato foi comentado em reunião ordinária da Câmara Deliberativa da Comissão Permanente para os Vestibulares da UNICAMP.

O prof. Ângelo lembra da participação das professoras Maria Helena Guimarães de Castro, Presidente do INEP, e Maria Inês Fini, Coordenadora do ENEM, na reunião de 20.11.98, quando expuseram a filosofia do Exame Nacional do Ensino Médio- ENEM. Comenta o convite do MEC aos Pró-Reitores de Graduação das universidades brasileiras para reunião em Brasília durante a qual foram oficialmente entregues os resultados desse exame. Neste momento o ministro da Educação incentivou as universidades a aproveitaram os resultados do ENEM no processo seletivo. Lembra que foram apresentados como principais objetivos deste exame:

1) a verificação do desempenho dos alunos no Ensino Médio; 2) a interferência no ensino médio em nível nacional. Passa a comentar a reunião das Pró-Reitorias de Graduação da USP, UNICAMP e UNESP para discussão do ENEM, da qual participaram também as Professoras Maria Helena Guimarães de Castro e Maria Inês Fini. Comenta a existência de proposta do MEC para o aproveitamento, pelas Universidades, do resultado do ENEM. Comenta ainda que, para o MEC, se não houver uma sinalização das Universidades como USP, UNESP e UNICAMP de que o ENEM é importante, jamais haverá a consolidação desse Exame e, por conseqüência, não ocorrerá influência no ensino médio. (ATA da reunião do dia 01/03/99)

O registro dessa reunião é encontrado também no documento do ENEM-Relatório Final 1999:

Em dezembro de 1998, o Ministério da Educação e do Desporto, por meio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), promoveu uma reunião para a apresentação dos resultados do Enem 1998, no Auditório do Conselho Nacional de Educação, ocasião em que o senhor ministro da Educação apresentou as possibilidades de utilização dos resultados do Enem, como instrumento único ou complementar ao sistema de acesso ao ensino superior, com a presença dos pró-reitores de graduação das Instituições de Ensino Superior.

Esta reunião deflagrou, a convite do senhor ministro, um processo amplo de discussão no âmbito das Instituições de Ensino Superior, no ano de 1999. Até o final de novembro de 1999, 93 (noventa e três) instituições manifestaram-se formalmente favoráveis quanto à utilização dos resultados do Enem em seus processos seletivos. (INEP, 1999, p. 27)

A adesão das universidades ao ENEM assume assim uma conotação política relevante e esse aspecto é destacado quando do processo de decisão sobre o uso ou não do ENEM, como, por exemplo, no caso da UNICAMP.

O Prof. Angelo diz que esse é o momento de estar participando e influenciando esse Exame Nacional do Ensino Médio. O Prof. Lobão diz que não está se sentido à vontade para aceitar ou não essa forma de aproveitamento do exame. Quanto à questão política, acredita que deverá ser resolvida pela Administração Superior da Universidade. O Prof. Angelo informa que já conversou com o Reitor da Unicamp, assim como os Pró-Reitores das outras Universidades Paulistas conversaram com os seus respectivos Reitores e chegaram à conclusão de que, politicamente, se torna importante para as Universidades participarem do ENEM. (ATA da reunião da Câmara Deliberativa da COMVEST do dia 31/03/99)

Isto também é enfatizado no momento de decidir se haverá continuidade do aproveitamento da nota do ENEM no vestibular, ainda tendo como objeto de exemplificação a UNICAMP.

Analisando a questão pelo aspecto político, o Prof. Angelo, diz que é complicado protelar essa decisão. Informa que o MEC está considerando que a UNICAMP estará aproveitando no próximo Vestibular os resultados do ENEM. Lembra novamente que a USP e a UNESP já decidiram pelo aproveitamento, sendo que a UNESP já decidiu que o candidato escolherá o ano do ENEM que vai aproveitar. (ATA da reunião da Câmara Deliberativa da COMVEST do dia 11/04/2000) A expectativa do MEC referente à incorporação da nota do exame pelas IES era de que estas utilizassem seus resultados como um exame da 1ª fase, conforme demarca a Coordenadora do exame em reunião na Câmara Deliberativa da COMVEST.

Quanto à expectativa de utilização do ENEM, a Profª. Maria Inês diz que se espera que as Universidades utilizem o resultado como um exame da 1ª fase. (ATA da reunião da Câmara Deliberativa da COMVEST do dia 20/11/98)

Para definição e consolidação desse exame como mecanismo de ingresso no ensino