Francisco Quintanilha Véras Neto Benilson Borinelli
Introdução
No presente artigo discutimos as relações entre as ações classificadas como a conscientização ambiental e a legitimação da política ambiental. Faremos isso extraindo elementos de uma outra investigação sobre a gênese e evolução da política ambiental estadual em Santa Catarina1
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Trata-se da dissertação de mestrado “Um Fracasso Necessário: Política
Ambiental em Santa Catarina e Debilidade Institucional (1975-1991)”,
defendida pelo segundo autor, em 1998 no Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Santa Catarina.
. Mais particularmente se discutem os dados que dizem respeito às primeiras iniciativas governamentais de conscientização ambiental do início dos anos 1980. A referida investigação analisou as diversas formas assumidas pela debilidade institucional da política ambiental em Santa Catarina no período de 1975 a 1991, enfocando, sobretudo a dinâmica da Fundação do Meio Ambiente – FATMA, órgão executor da política ambiental catarinense. Neste artigo, também pensaremos o problema da relação entre conscientização ambiental e legitimação da política ambiental dentro do marco da debilidade institucional da política ambiental. Num sentido geral, se entende a debilidade institucional como uma política deliberada, cuja expressão mais evidente é ausência crônica e persistente daqueles recursos de poder necessários à eficácia de uma política pública quando comparada a seus objetivos formais.
A análise da debilidade institucional na pesquisa original teve como um de seus objetivos específicos a identificação dos principais mecanismos e condicionantes que contribuíram para a manutenção da legitimidade da política ambiental estadual. Foi neste ponto que nos ocupamos com o estudo da conscientização ambiental promovida pelo governo catarinense, seu contexto e função política. Em especial, com o Governo de Jorge Konder Bornhausen e Henrique Córdova (Aliança Renovadora Nacional - ARENA/Partido Democrático Social - PDS), de 1979 a 1983, que este objetivo demonstrou-se mais saliente. Sucedendo seu primo, Antonio Carlos Konder Reis, Jorge Konder Bornhausen foi o último governador indicado pelo Governo Federal e eleito indiretamente em Santa Catarina antes do retorno das eleições diretas em 1982. Este governador dava continuidade às relações de ascensão sobre a administração pública dos interesses da quase totalidade do grande empresariado do estado, aglutinados em torno do partido governista, o Partido Democrático Social – PDS. Um dos principais traços desse governo foi uso intenso e estratégico da máquina pública para fins eleitorais, visando a permanência das forças políticas tradicionais no poder, elegendo Esperidião Amin Helou Filho, e derrotando o candidato do Movimento Democrático Brasileiro – MDB. Este partido já comandava no início dos anos 1980 quase todas as principais cidades do estado.
Os condicionantes deste contexto político preparatório da abertura política e a eclosão da questão ambiental no país e no mundo, no início da década de 1980, potencializaram a politização dos problemas ambientais e, portanto, acentuaram as exigências por respostas estatais mais consistentes. O crescente volume de denúncias de novos e tradicionais movimentos, e a reduzida disposição de recursos institucionais logo evidenciou não só uma crise ambiental no estado, como a existência de um órgão ambiental sem possibilidade de resolvê-la. Por sua vez, a relativa e difusa expressão política dessas crises deram uma identidade funcional à FATMA na gestão de demandas políticas divergentes. A FATMA, várias vezes ameaçada de extinção neste governo
diante de sua inoperância, passou a ter sua existência assegurada, porém para administrar a crise ambiental e não solucioná-la. É nesse cenário que o governo catarinense começa a intervir num espaço de quase uso privado e que busca garantir sua legitimidade, mobilizando um conjunto de instrumentos, entre outros, a conscientização ambiental.
1 Contexto da discussão ambiental no cenário externo e a sua influência na busca da legitimidade institucional da questão ambiental
Há autores que reconhecem a existência de políticas ambientais desde o século XVII, mas é nos últimos 40 anos que a questão ecológica produziu políticas públicas originadas em pressões externas. Estas políticas são encaminhadas principalmente a partir do pós-guerra até a Conferência de Estocolmo, em 1972. Neste contexto histórico não havia propriamente uma política ambiental, mas políticas que resultaram nela. Os temas dominantes eram o fomento à exploração dos recursos naturais, o desbravamento do território, o saneamento rural, a educação sanitária e os embates entre os interesses econômicos externos, os conservacionistas que defendiam a proteção da natureza, através da exploração controlada como a Fundação Brasileira de Conservação da Natureza (FBCN), e os nacionalistas que defendiam a exploração pelos brasileiros como a Campanha Nacional de Defesa e Desenvolvimento da Amazônia (CNDDA). A legislação que dava base a essa política é da década de 30 e era formulada pelos códigos de águas, florestal, de caça, pesca e mineração (VIEIRA & BREDARIOL, 2006).
O exemplo do Código das Águas dado pelo ambientalista Antônio Soler revela o surgimento da problemática ambiental num nível incipiente da regulamentação do uso de recursos naturais como a água: “Esta era a lei 24643, de 10 de julho de 1934, que visava o aproveitamento industrial das águas” (SOLER, 1996, p. 67).
marcada pela fragmentação, ou seja, as questões ambientais não eram vistas dentro de uma totalidade e estavam desconectadas, as partes estavam isoladas do todo. A natureza era um objeto, um bem econômico, e como não havia uma visão mais ampla do meio ambiente, a natureza era vista como algo posto, que devia ser dominado a favor do homem, que não fazia parte desta última.
Nas décadas seguintes surgem mudanças na percepção da questão ecológica, que fazem surgir outro modelo legal orientado pelo ambientalismo e baseado em uma visão holística, ou seja, que vê os problemas ambientais dentro de um contexto, de uma totalidade caracterizada, pela interdependência ecossistêmica, tema ampliado pelas teorias da complexidade e visão ecossistêmicas que hoje são reavaliadas e reintegradas por autores como Loureiro a uma crítica mais ampla conjugada ao plano da dialética marxista, que compreende a totalidade sistêmica dentro de um cenário de contextualização sócio-histórica situada no desenvolvimento da sociedade capitalista (LOUREIRO; VIEGAS, 2008).
A conscientização da crise ambiental torna-se mais nítida no imaginário social estético expressivo do próprio movimento ecológico a partir da reinvenção dos valores ambientais, agora legitimados por uma série de eventos que têm como marcos significativos de posicionamento da luta pela conscientização verde:
O ambiente político-cultural que caracteriza as condições de emergência do campo ambiental tal como o demarcamos, ou seja, como configuração contemporânea, pode ser pensado no âmbito do movimento contracultural e do ideário emancipatório dos anos 60, no qual surgem os movimentos ecológicos (CARVALHO, 2002, p. 39).
No caso do Brasil este cenário está demarcado pela cena contracultural brasileira que era inevitavelmente mixada com o regime autoritário brasileiro e latino-americano (CARVALHO, 2002). A conjuntura sócio-histórica, que levou a criação das políticas públicas no campo ambiental brasileiro, situou-se inicialmente dentro do quadro internacional que pressionava a
ditadura militar a adotar algum posicionamento em relação a questão ambiental. Nos anos do Milagre econômico2
A crise ambiental situa-se num processo de longa duração, que está representado significativamente com mais força nas últimas décadas, que na verdade expressa a exploração dos recursos naturais pelos agrupamentos humanos em distintas partes do planeta, o uso em larga e crescente escala dos recursos naturais , o governo teria convidado os poluidores para investirem no país em plena conferência de Estocolmo realizada em 1972:
(...) A participação da comitiva brasileira na Conferência de Estocolmo norteou-se por tentar cativar empresas estrangeiras a investirem em terras brasileiras. Nossos diplomatas usaram o fato da inexistência de leis ambientais rigorosas no Brasil como atrativo para investidores. As empresas que aqui se instalassem não teriam que se preocupar com gastos em equipamentos, sistemas ou pessoal especializado para evitar impactos ambientais negativos de sua atividade industrial, o que certamente lhe economizaria muitos dólares. Propagandeou-se, no exterior, a aceitação do Brasil da poluição industrial. Situação testemunhada ocularmente na Europa por Carlos Minc e relatada da seguinte forma: em 1974, quando eu estava exilado e estudava em Paris, vi estupefado um out-door de propaganda do governo brasileiro convidando os investidores para virem poluir no Brasil, pois aqui não havia qualquer controle ou penalidade para a poluição. É de matar... (SOLER, 1996, p. 70).
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O milagre econômico é o jargão que intitulava o crescimento econômico “extraordinário” ocorrido especialmente no governo Médici, dando a entender que o Brasil logo seria uma potência líder se continuasse seguindo o modelo econômico proposto pela ditadura. O crescimento econômico estava ligado especialmente a internacionalização da economia brasileira, com a entrada de grandes multinacionais no país. Para que tal processo pudesse ser efetivado foram despendidos grandes recursos na infraestrutura, com a realização de grandes obras, muitas delas faraônicas, algumas exitosas como Itaipu e outras condenadas ao fracasso como a Transamazônica. O crescimento econômico foi logo bombardeado pela crise do petróleo de 1973, ocasionando uma maior dependência do país das potências internacionais, além de concentração de riqueza, achatamento salarial e desnacionalização do parque industrial.
pela sociedade industrial tem provocado desequilíbrios sociais e ambientais que integram a agenda política internacional das últimas décadas (MARTINEZ, 2006, p. 53):
A busca de alternativas para a sobrevivência do modelo industrial e a manutenção das condições de vida no planeta tem predominado nos documentos emitidos pela comunidade internacional. Esta busca coloca, muitas vezes em lados opostos, os interesses de importantes segmentos da sociedade e da comunidade científica e os interesses das grandes corporações empresariais que exploram recursos naturais e de governos vulneráveis às suas pressões. O desenvolvimento de programas nucleares, a adoção de sementes transgênicas, os limites éticos da comercialização da genética humana e a conquista dos espaços são exemplos desta disparidade entre as necessidades sociais no âmbito geral e as conveniências econômicas particulares (MARTINEZ, 2006, p. 53-54).
Os anos 1980 sinalizam para a distensão e transição orquestradas pelas cúpulas do sistema ditatorial. O início do processo da discussão ambiental ocorreu num contexto de redemocratização, mas também de crise da dívida externa e do modelo de Estado interventor. No processo de transição, vários setores ditatoriais civis e militares tentaram formar novas arregimentações oligárquicas em um momento de grande agitação promovida por organizações populares, associações civis, novos movimentos sociais e ecológicos.
Neste cenário, o sistema ambiental brasileiro passa por vários momentos, dentre os quais se inclui a passagem de uma legislação fragmentada, como a do Código de Águas criada nos anos 30 por decretos, e que era baseada no uso econômico e industrial das águas, especialmente para a produção hidroelétrica. Em momento posterior, foram criadas as legislações que tratarão da questão ambiental sob um viés holístico, caracterizando a proteção ampla dos ecossistemas de uma forma mais complexa e efetiva, apesar da notória ineficácia dos processos de fiscalização e punição a degradação ambiental. Longe de ser apenas um problema de gestão, a ineficácia é a expressão mais aparente do
fenômeno político da debilidade institucional da política ambiental, cujas determinantes primeiras originam-se na contradição central do Estado na regulação da apropriação dos recursos naturais; qual seja, de ter que restringir o livre uso desses recursos em nome da segurança ambiental e, ao mesmo tempo, depender política e economicamente da apropriação dos recursos naturais nos moldes capitalistas.
A legitimação ideológica deste modelo atenderá aos limites da reprodução capitalista periférica ditada pelas oligarquias internacionais multilaterais, nacionais e regionais que no novo ambiente partidário da democratização conduzirão as questões ambientais dentro dos limites de reprodução da desigualdade da sociedade capitalista brasileira. O foco aqui se dirige especificamente ao plano da dinâmica regional catarinense e da sua organização institucional voltada para a filtragem da questão ambiental por interesses limitadores do alcance das demandas ambientais, fixadas pela legitimidade da reprodução de formas de conscientização ambiental compatíveis com a reprodução do sistema capitalista. Daí ser a legitimação de uma das principais funções das instituições para aproximar esses extremos que constituem a política ambiental contemporânea.
O primeiro passo para a criação desta visão holística ecossistêmica na legislação ambiental brasileira ocorreu após a extinção da Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA qu e havia sido criada em 1973, durante o governo militar. De acordo com Soler (1996), esta Secretaria do período militar estava orientada para a conservação do meio ambiente e ao uso racional dos recursos naturais. Assim o governo poderia levar adiante o projeto da industrialização brasileira, desconsiderando seu custo ambiental, concomitantemente à criação da SEMA, fato que combateria determinadas pressões ambientais que emanavam do cenário internacional (SOLER: 1996).
Após a extinção desta Secretaria, criada no regime militar apenas para legitimar a falta de preocupações ambientais daquele regime, garante-se a transição da legislação ambiental para a etapa
holística que passa a se consolidar paulatinamente no plano das leis. Isto a partir do marco estabelecido pela Lei nº 6.938/81 criada ainda no período militar e que inicia a visão de uma legislação ambiental holística, voltada para a compreensão ampla da questão ambiental e que posteriormente se sedimentará na Constituição do período democrático promulgada em 1988 (SOLER, 1996).
Portanto a visão ecossistêmica e holística baseada na conexão entre o local e o global, ou seja, na interdependência e conexão em rede dos ecossistemas e da sociedade humana, foi contemplada nestas duas leis da década de 80.
No contexto de um cenário nacional pressionado por uma conjuntura em que ascendia a preocupação ambiental na agenda pública internacional produziu importantes reflexos no Brasil e em Santa Catarina, os quais desencadearam um conjunto de ações. Por um lado, essas ações sinalizavam avanços na inclusão da questão ambiental na agenda púbica, mas, por outro, apontavam para a inviabilidade das mesmas. A importância assumida pelo controle da poluição, em especial a industrial hídrica, entre as ações da FATMA, indicava que não era mais possível ignorar os graves e conflituosos problemas ambientais, sendo necessário, portanto, uma nova estratégia para o momento eleitoral e de abertura democrática em marcha. Medidas cosméticas e reativas como a alardeada aprovação da primeira legislação ambiental do estado, a Lei n 5.793 de 05/06/1981, que buscava sobretudo a constituição de um sistema de controle da poluição industrial; a neutralização do Conselho Estadual de Tecnologia e Meio Ambiente; a instalação tardia de unidades da FATMA no interior do estado - foco dos maiores desequilíbrios ambientais - em plena campanha eleitoral; a proposição de Comissões Municipais de Defesa do Meio Ambiente para canalizar e padronizar as ações locais. É no interior deste processo que surgem as primeiras iniciativas estatais de conscientização ambiental, aqui entendidas como ações de caráter legitimador e compensador dos déficits, do restrito espaço de poder da política ambiental estadual.
situação de crise institucional. Pode-se afirmar que um órgão público está em crise institucional “quando uma dada condição social estável e auto-sustentada deixa de poder garantir os pressupostos que asseguram sua reprodução.” (SANTOS, 1995, p. 190).
Contudo, a crise institucional não indica necessariamente o seu fim, pois as instituições podem sobreviver com um mínimo de consentimento social ou de legitimidade. A compreensão deste conceito é muito importante, pois permite uma avaliação dos mecanismos e condições para administrar o nível de legitimidade institucional perante os diferentes segmentos sociais. O conceito de legitimidade, em um sentido geral, é compreendido como o consentimento de quem obedece sobre quem manda, portanto, um importante teste político para os governos e para o Estado na relação com suas demandas. “A legitimidade é o principal atributo do estado social, como consenso acerca dos critérios qualitativos que orientam sua intervenção, pautado nos resultados.” (MARTINS, 1996, p. 143). Assim, os resultados da política pública não precisam necessariamente corresponder aos preceitos legais. Mas pelo caráter contraditório e dinâmico do Estado e sociedade capitalistas, a política pública pode alcançar uma relativa e precária legitimidade invertendo totalmente sua ação, sujeitando-a apenas, em casos extremos, ao consenso na base social (OFFE, 1984).
Offe, quando se refere às estratégias da política pública para “descarregar” o excesso de demandas que comprometem sua legitimidade, afirma que a crise das instituições políticas tende a se manifestar quando o desacordo entre os motivos das instituições e suas funções objetivas resultam de uma expansão dos conflitos. No caso desta pesquisa, as discordâncias entre as funções inerentes à política ambiental configuradas na FATMA. Em resposta a esses conflitos, as instituições desenvolvem mecanismos de defesa que se originam da combinação de estratégias de a) redução da probabilidade da emergência de conflitos ou b) a redução do impacto de suas manifestações (OFFE, 1984, p. 170).
iniciativas de conscientização ambiental do Estado catarinense em suas múltiplas interfaces com a legitimação da política ambiental e, consequentemente, dos governos. Por certo, com tal perspectiva não pretendemos esgotar as possibilidades analíticas da questão, mas dentro do espírito exploratório deste trabalho, demarcar importantes balizas e relações para pensar a dimensão política e ideológica da conscientização ambiental, aqui também pensada como um elemento privilegiado da educação ambiental.
2 A conscientização ambiental pela educação ambiental capitalista e a reprodução da legitimidade das políticas públicas em Santa Catarina
A discussão dos processos de conscientização ambiental por modelos de educação ambiental voltados para a conservação da legitimidade dos interesses de reprodução da sociedade capitalista é fundamental para a compreensão dos limites dos processos de conscientização formal sobre a crise ambiental. Eles buscam fundamentalmente manter a legitimidade política negando, dissimulando e amenizando os impactos capitalistas sobre a sociedade e o meio ambiente. O debate promovido não envolve elementos mais amplos de uma nova perspectiva ético-política, o que exigiria tratar de questões como racismo, o falocentrismo, o urbanismo criador de desastres e a justiça ambiental. Esse novo olhar envolveria a libertação da criação artística do mercado e uma nova pedagogia capaz de inventar seus mediadores sociais, dentro da problemática da existência humana em novos contextos históricos (GUATTARI, 1990).
Partimos da premissa de que o início das ações de conscientização ambiental em Santa Catarina, durante o governo de Jorge Konder Bornhausen, está principalmente relacionado à necessidade de conquistar legitimidade em função das sucessivas crises institucionais deste período, bem como pela necessidade crescente de justificar uma opção institucional pela orientação em detrimento da coerção aos infratores. Em ambos os casos, tentando
justificar a existência institucional da política ambiental ao ocultar e amenizar os conflitos inerentes à apropriação contraditória de recursos naturais vigentes nas sociedades de mercado.
Na proposta do governo, conscientizar no campo ambiental consistia em promover e desenvolver programas educativos e informativos que concorressem para “uma melhor compreensão social dos problemas ambientais, o uso adequado dos recursos naturais e a participação efetiva de toda a comunidade no processo de controle e do meio ambiente (...) [as palestras tinham como preocupação básica] a descentralização dos conhecimentos acerca do manejo dos recursos naturais e a formação de estruturas mentais voltadas para aspectos de conservação, preservação e melhoria da qualidade de vida, a partir da mudança de comportamento (...)”. (FATMA, 1982, p. 23 e 25).
Um conjunto de ações do período analisado pode enquadrar-se nesse esforço: a) criação de premiações e títulos honoríficos às pessoas e entidades que se projetaram em atividades relacionadas com o meio ambiente, com destaque para a primeira edição do Troféu Fritz Müller3
Em primeiro lugar, as atividades entendidas como de ; b) edição e publicação de obras de pesquisadores autônomos; c) distribuição de mudas de plantas e árvores, cartilhas e camisetas; d) acordos com a Secretaria de Educação, visando a elaboração de projetos específicos como cartilhas e programas; e) campanhas publicitárias; f) outros eventos, como passeios ecológicos e palestras.
Dividiremos esta análise em dois momentos relevantes e inter-relacionados, o primeiro que trata dos atrativos operacionais da opção pela conscientização ambiental, e o segundo, em que se apresenta a relação entre a necessidade da conscientização ambiental e o seu conteúdo para a produção de legitimidade da política ambiental.
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Controvertido naturalista e pesquisador alemão que viveu em Santa Catarina entre 1852 e 1897, internacionalmente conhecido por suas contribuições à teoria evolucionista de Charles Darwin.