Com o advento da Constituição Federal de 1988, o município alçou um novo patamar na federação, ascendendo como ente autônomo. A fim de assegurar-lhe a autonomia financeira, sem a qual não se pode desfrutar da autonomia plena, foi que a Constituição lhe conferiu a participação na discriminação de rendas por duas maneiras: a competência tributária e a repartição de receitas.
O exercício das competências tributárias seria o meio prioritário a ser utilizado para que o ente alcançasse sua autonomia financeira, entretanto, o ávido desejo do aumento de receitas gerou a criação desenfreada de municípios na década de 80, sem que fossem consideradas as diferenças regionais do país. O resultado deste processo é o que vemos atualmente: a grande parcela dos municípios dependente da repartição de receitas, situação que se agrava ainda mais por conta da crise que os assola.
Por outro lado, na esteira da arrecadação própria municipal, vimos que o Imposto Sobre Serviços desponta com grande potencial arrecadatório, superando até mesmo em municípios de médio porte a arrecadação do IPTU, que historicamente se apresentava como a maior receita própria dos municípios. Nota- se, porém, que este potencial arrecadatório poderia ser melhor aproveitado, não fosse a concentração da receita do ISS em municípios específicos, especialmente os de grande porte.
Durante este trabalho pudemos verificar que a concentração do ISS se dá por motivos específicos. O ISS é regulamentado por Lei Complementar, que tem importante papel na formação da sua regra matriz de incidência, desde a definição dos serviços tributáveis até a definição do local onde deva ser recolhido.
Quanto a definição dos serviços tributáveis, apesar da lista comportar quase 200 atividades, observou-se que os médios e pequenos municípios não possuem economia tão dinamizada, diferentemente dos grandes municípios onde se desenvolvem as maiores atividades, inclusive do setor de prestação de serviços, o que aumenta o nível de arrecadação do tributo nestes locais.
Do mesmo modo, as escolhas do legislador complementar quanto ao local de recolhimento do tributo também influenciam para este panorama. Ante a ausência de
expressa determinação legal pela Constituição do aspecto espacial do tributo, o legislador complementar passou a definir como melhor lhe aprouve o local do recolhimento do ISS, com vistas a evitar a guerra fiscal entre os municípios, que sempre entravam em conflito quanto a serviços envolvendo prestador e tomador de diferentes localidades. A regra geral de recolhimento no domicílio do estabelecimento prestador pôs termo a essa questão, mas desencadeou outros problemas, como a conduta dos municípios de redução de alíquotas e concessão de benefícios para atrair investimentos privados.
Com a modernização e o avanço tecnológico no setor de serviços, a regra da tributação no estabelecimento prestador tornou-se inoportuna, já que se prestou a concentrar a receita do imposto nos municípios-sede das prestadoras de serviço, mas não levou em consideração a repaginação do setor que passou a contar com execuções de serviços cada vez mais complexas, o que exigiu do legislador complementar uma atuação voltada para benefício dos municípios. Foi daí que nasceu a Lei Complementar 157/2016, destinada a reformar o ISS, promovendo a sua socialização em resposta aos clamores dos municípios em crise.
Como vimos, o serviço de administração de cartões foi o exemplo utilizado para demonstrar o acerto do legislador com as mudanças promovidas pela LC 157/2016. A prestação deste serviço é realizada, aproveitada e paga pelos tomadores localizados por todo o Brasil, de modo a contribuir, inequivocamente, com o desenvolvimento econômico do país, visto que os valores transacionados neste mercado já chegam a casa do trilhão. A sua prestação, apesar de ser executada pela credenciadora, depende de outras ações para se perfectibilizar, e estas ações não acontecem na mesma municipalidade onde está a sede do estabelecimento prestador. Neste sentido, o fato que ocorre no domicílio do tomador do serviço, qual seja, o uso da maquineta, é o fato que inicia a prestação do serviço. Sendo assim, não é cabível sustentar que o domicílio do tomador não possui nenhuma relação com a prestação do serviço.
Nota-se, porém, que a regra geral estabelecida pela LC 116/2003 para determinar o recolhimento do ISS neste serviço contribuiu negativamente para o sadio desenvolvimento da federação, já que, apesar de todo o valor transacionado, uma esmagadora parcela do ISS fica concentrada em poucos municípios que, pautando-se pela regra do estabelecimento prestador, utilizaram-se de indevidas
manobras fiscais para atrair e manter estas empresas em seu território. Neste sentido, vimos o município de Barueri como um claro representativo desta prática.
Assim, é pertinente a escolha do legislador complementar em alterar o local do recolhimento do ISS, não havendo qualquer vício de constitucionalidade que a desabone. A Constituição não figura como fonte inesgotável de resposta à todas as questões do mundo dos fatos, e na questão específica, não dispôs expressamente sobre o aspecto espacial do tributo, dando ao legislador complementar a faculdade de determiná-lo, devendo este legislador, nas suas escolhas, prezar pelo aperfeiçoamento da legislação tributária e pelo bom funcionamento da federação.
De outro modo, entendemos que a decisão monocrática que concedeu a cautelar nos autos da ADI nº 5835 representa um verdadeiro desacerto, já que o seu relator optou por suspender monocraticamente a eficácia de lei validamente aprovada pelo Congresso Nacional quando nem o poderia fazer, visto a ausência de requisitos que possibilitassem a atuação monocrática. Tal decisão desconsiderou os argumentos que motivaram a edição da norma, o panorama fático que já apontava para uma solução consensual entre as partes, representando a desatenção do judiciário para com as questões municipais.
Isto posto, conclui-se que o ISS, como imposto que apresenta o maior potencial de incremento de arrecadação, pode contribuir positivamente para fortalecer a autonomia dos municípios. Entretanto, para tal fim, a socialização da receita do tributo é medida que se impõe, sendo acertada a posição do legislador complementar em promover alterações no local do recolhimento do imposto por meio da LC 157/2016. Assim, o que se espera do posicionamento definitivo da Suprema Corte é o reconhecimento da constitucionalidade da medida pois, através dela, será possível contribuir para a redução das desigualdades regionais e para o fortalecimento do federalismo brasileiro.
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