Mecanismos de accountability estão entre os meios mais importantes com que os governos protegem e melhoram o desempenho das organizações do setor público. A contabilidade como instrumento de accountability fornece aos gestores da administração pública informações sobre a gestão da coisa pública. A reforma da contabilidade aplicada ao setor público tem a finalidade de modernizar a administração, proporcionar transparência administrativa, avaliar os gastos públicos etc. Os gastos públicos, caracterizado pelo resultado das contas públicas, são a evidenciação das políticas de gestão efetuadas pelos governantes. As funções de governo sintetizam os segmentos em que as organizações do Estado atuaram em programas, projetos, atividades e em operações realizadas para o desenvolvimento social e econômico da sociedade. As funções de governo (saúde, educação, transporte, saneamento, cultura etc.) representam operacionalizações de políticas públicas nas diversas áreas de intervenção.
A execução orçamentária da despesa por funções de governo, conforme a classificação do MPOG, representa os resultados decorrentes das decisões dos gestores de diferentes ideologias partidárias (mudanças de governo), do cumprimento dos limites obrigatórios e constitucionais (restrições ao poder discricionário no orçamento) dos gastos, das mudanças de orientação dos instrumentos de planejamento do setor público (PPA – LDO – LOA). Enfim, representam a realidade das aplicações dos recursos em prol da sociedade.
As avaliações das políticas públicas podem ser realizadas por intermédio das pesquisas avaliativas. Neste sentido, a pesquisa avaliativa amparada nas teorias aplicadas ao setor público, bem como nos critérios de avaliação de políticas são relevantes para os cidadãos (controle social) ao diminuir a assimetria da informação e para os governantes, podem funcionar como um instrumento importante para a melhoria da eficiência do gasto público.
A elaboração de índices de desempenho do setor público pode ser realizada com a utilização dos métodos quantitativos, observando as propriedades (cobertura nacional, atualização a custos razoáveis, historicidade etc.) exigidas dos indicadores para o seu emprego na pesquisa avaliativa acadêmica e/ou na formulação e avaliação de políticas públicas. Neste sentido, a Análise de Componentes Principais (ACP) ao utilizar a variância (autovalores), coeficientes das variáveis (autovetores), os z-escores (padronização das variáveis), permite elaborar índices de desempenho a partir de equações lineares.
Quanto aos objetivos específicos da pesquisa, observa-se que foram cumpridos. As funções de governo foram escolhidas para operacionalizar a avaliação da execução orçamentária da despesa por funções de governo como entradas (inputs) do sistema (primeiro objetivo específico). Das 28 funções de governo classificadas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), 19 foram escolhidas como funções de competência dos gestores públicos municipais na execução orçamentária da despesa (Índice de Desempenho de Funções de Governo - IDFG) e 9 funções, foram classificadas como funções sociais de governo (Índice de Desempenho de Funções Sociais - IDFS).
A elaboração de instrumentos de avaliação de desempenho dos gestores públicos municipais na alocação de recursos financeiros na execução orçamentária de despesa em funções de suas competências (segundo objetivo específico) e de funções sociais (terceiro objetivo específico) para ser aplicado em cada ano dos exercícios financeiros de 2002 a 2014 (perspectiva dinâmica de desempenho) foi cumprida com os índices denominados de IDFG e IDFS, respectivamente.
Os índices de desempenho foram elaborados a partir de equações lineares que congregam todas as variáveis definidas, ponderadas individualmente pelos coeficientes (autovetores) e pelos autovalores para obter uma variância superior a 80%.
O procedimento estatístico da rotação das cargas fatoriais dos componentes principais pelo método Varimax para definir os coeficientes de determinação (R2) foi utilizado para distinguir as
preferências alocativas dos gestores públicos municipais na alocação de recursos em funções de governo (quarto objetivo específico). As funções de maior ordem de preferência são as mais relevantes nas preferências alocativas dos gestores públicos municipais avaliados e as de menor ordem de preferência são as funções menos relevantes.
O último objetivo específico (quinto) que trata da correlação dos índices de desempenho elaborados na pesquisa (IDFG e IDFS) com o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM); Índice de Desenvolvimento Municipal (IFDM), Índice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gestão (IRFS) e o Índice Nacional de Transparência (INT) foi cumprido com a Correlação Linear de Pearson e de Postos de Spearman e a Correlação Canônica.
A correlação canônica entre as variáveis X (IDFG e o IDFS de 2010) e Y (IDHM, IFDM e IRFS de 2010) obtiveram um p-valor menor que 0.01. Isto significa validação (associação linear) do Índice de Desempenho de Funções de Governo (IDFG) e do Índice de Desempenho de Funções Sociais (IDFS) com os IDHM, IRFS e IFDM.
O teste de confiabilidade, também aplicado (modelo de Guttman), resultou nos coeficientes de 0.994 e 0.992 (Lambda), respectivamente, no IDFG e IDFS. Isto significa constância ou estabilidade dos resultados que proporciona aos índices serem considerados como instrumentos de medida.
Quanto aos índices elaborados com a utilização da técnica da Análise de Componentes Principais (ACP), os resultados apontam que o melhor desempenho está relacionado com a aplicação diversificada de recursos nas funções de governo e naquelas que são mais importantes no contexto do componente principal que integra o índice de desempenho (pesos das variáveis dado pelos autovetores).
Verifica-se que não existe correlação entre o maior gasto na execução da despesa por funções de governo com o melhor desempenho. O desempenho relativo dependente da administração eficiente dos recursos e não da maior quantidade: municípios maiores nem sempre são os com melhores indicadores de desempenho.
O desempenho relativo depende de muitos fatores (gastos privados; localização; perfil da população; critérios de transferências de recursos por outros entes governamentais; capacidade tributária etc.) e a alocação de recursos financeiros em funções de governo corresponde a um desses fatores.
Os resultados também indicam, que o desempenho é diminuído pela falta de aplicação de recursos em funções de governo e pela aplicação de recursos menor que a média do grupo avaliado, haja vista que informações sobre desempenho são essencialmente comparativas.
O melhor desempenho (avaliação comparativa) pelo critério da eficiência alocativa significa maior eficiência na distribuição dos recursos financeiros nas funções de governo para atender as necessidades da população (funções de competência e sociais dos gestores públicos municipais avaliados). As preferências alocativas são entendidas a partir da divisão dos recursos financeiros nas funções avaliadas. A divisão dos recursos diz respeito ao fim último da ação do governo.
O desempenho dos gestores públicos municipais com base no Índice de Desempenho de Funções de Governo (IDFG) apontam que os municípios de São Bernardo do Campo (SP), Rio de Janeiro (RJ) e Santos (SP) estão com os melhores desempenhos (mais eficientes) e com os piores desempenhos (últimas posições – menos eficientes), estão os municípios de São Gonçalo (RJ), Aparecida de Goiânia (GO), Montes Claros (MG) e Feira de Santana. As funções de menor ordem de preferência na alocação de recursos são: comércio e serviços; transporte; direitos da cidadania; indústria; agricultura e ciência e tecnologia.
No Índice de Desempenho de Funções Sociais (IDFS), os municípios de Santos (SP) e São Bernardo do Campo (SP) estão nas primeiras posições (melhores desempenhos) e nas últimas posições (menos eficientes), os municípios de Feira de Santana (BA), Carapicuíba (SP), Aparecida de Goiânia (GO), São Gonçalo (RJ) e Belém (PA). As funções de menor ordem de preferência são: gestão ambiental; urbanismo; direitos da cidadania e habitação.
Os achados sobre o posicionamento dos municípios no ranking de desempenho (IDFG e IDFS) convalidam a assertiva de que maiores gastos na execução da despesa por funções de governo não significa o melhor desempenho: os municípios de São Paulo (SP), Salvador (BA), Fortaleza (CE) e Belo Horizonte (MG) não estão entre os de melhores desempenhos.
Finalizando o estudo, conclui-se que o problema de pesquisa está solucionado. A avaliação de desempenho dos gestores públicos municipais, com base em métrica de avaliação de gestão por índices, na alocação de recursos financeiros por meio da execução orçamentária da despesa em funções de governo, com os instrumentos de avaliação denominados de IDFG e IDFS, representa uma forma objetiva de avaliar a eficiência alocativa entre os recursos gerais da sociedade e a forma como foram aplicados.
Assim, do ponto de vista social, os resultados podem ser utilizados como forma de reduzir as assimetrias de informação para ampliar as possibilidades do conhecimento dos cidadãos para poderem exercer um dos seus direitos: o controle social.
Como principais contribuições do estudo ao desenvolvimento da literatura podem ser destacadas:
a) A evidenciação do processo de ligação da avaliação de desempenho de gestores públicos como sendo um dos pontos em comum no estudo da interdisciplinaridade das disciplinas: contabilidade (pública), administração pública, finanças públicas e políticas públicas;
b) O avanço em relação aos estudos anteriores conduzidos sobre funções de governo (classificações realizadas pelo MPOG) como exemplos de operacionalizações de políticas públicas de forma agregada, a partir de uma visão macro de desempenho dos gestores públicos municipais;
c) A abordagem do processo de accountability e transparência na área pública com reflexões sobre o acesso e a disponibilidade de informações sobre a gestão pública;
d) A perspectiva dinâmica de desempenho de gestores públicos municipais ao longo de trezes exercícios financeiros (2002 a 2014);
e) A utilização da métrica da Análise de Componentes Principais (ACP) para criar índices de desempenho, inovando em relação aos estudos anteriores sobre funções de governo (utilização do número de variáveis);
f) A forma de identificar preferências alocativas de governos municipais na implementação de políticas públicas, a partir de significância estatística (coeficiente de determinação na rotação das cargas fatoriais dos componentes principais);
g) A elaboração de instrumentos de avaliação de desempenho de gestores públicos por índices para medir inputs, operacionalizadas por funções de governo nas diversas áreas de intervenção, que pode ser adaptada para medir outputs e outcomes em políticas públicas;
h) O acréscimo aos estudos já existentes sobre evidências relacionadas aos gastos públicos antes e após as eleições na perspectiva da Teoria da Escolha Pública com a utilização de instrumento de avaliação de variáveis (funções de governo) representativas.
Contudo, apesar do rigor metodológico, a pesquisa apresenta características que podem ser consideradas como limitações, e se referem a confiabilidade dos dados de recursos financeiros (inputs) coletados do sítio eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e que os resultados observados são específicos para o estudo, ou seja, não podem ser generalizados. Cada amostra intencional, apresentará de forma individualizada os seus resultados.
Como sugestões para futuras pesquisas, recomenda-se a utilização de outros estratos na amostra de municípios, bem como os Estados e o Distrito Federal (o universo) e por anos de gestão, qualquer entidade pública (Federal, Estadual, Distrital e/ou Municipal) para avaliar o desempenho e identificar as preferências alocativas dos recursos nas funções de governo (inputs). As pesquisas avaliativas são relevantes para os cidadãos exercerem o controle social e para os governantes, podem servir como instrumentos de avaliação.
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