PESQUISAS SOBRE GASTOS PÚBLICOS

Dá-se o nome de gasto público (ou despesa pública) àquele que é realizado pelas administrações públicas. O gasto social é o gasto público que se destina a cobrir as necessidades básicas dos cidadãos (educação, saúde, saneamento etc.).

O gasto público é o elemento principal para a análise da provisão de bens e serviços públicos, à medida que por meio da execução orçamentária (despesas) que são ofertados bens e serviços para sociedade. Entretanto, não há garantia que o gasto público esteja de acordo com a demanda coletiva, haja vista que a demanda política tem prevalecido em várias situações (MENDES, 2013).

Para Samuelson (1954), a teoria da despesa pública ideal é dividida em duas categorias de produtos: bens de consumo privado ordinários que podem ser divididos entre diferentes indivíduos e os bens de consumo coletivo, que gozam todos em comum. Os bens individuais, segundo Bowen (1943), são divisíveis e passíveis de demanda individual (por exemplo, cenouras, máquinas de costura). Os bens sociais não são divisíveis em unidades e estão disponíveis para todas as pessoas (por exemplo, educação, proteção contra os inimigos). Portanto, os bens sociais estão sujeitos à demanda coletiva ou política, e não individual.

O planejamento da despesa pública, de acordo com Castro (2011) compreende três blocos de informação: classificação institucional; classificação funcional e estrutura programática. A classificação institucional visa identificar o poder, o órgão, a unidade orçamentária e a unidade administrativa dos recursos; a classificação funcional identifica a função de governo, subfunção, programa e ação (projetos, atividades e operações especiais). A classificação econômica classifica as despesas em duas categorias: despesas correntes e despesas de capital e são desdobradas em seus diversos níveis até se conhecer o item de gasto traduzido pelo esforço físico (CASTRO, 2011).

Existe uma distorção no direcionamento da despesa pública. O gasto público precisa sair da controvérsia fiscal e aprofundar na forma efetiva do atendimento da demanda social e da redução das desigualdades sociais e regionais. Existe um ciclo vicioso em que locais mais desenvolvidos atraem mais recursos e mais gastos públicos, o que reforça e perpetua as desigualdades (MENDES, 2013).

Os gastos públicos são objetos de pesquisas acadêmicas. Neste sentido, Bose, Haque e Osborn (2007) examinaram os efeitos do crescimento da despesa pública para um painel de 30 países em desenvolvimento ao longo dos anos 1970 e 1980, com um especial destaque para os gastos do governo desagregados.

Os resultados da pesquisa de Bose, Haque e Osborn (2007) revelaram que a parte das despesas de capital do governo no Produto Interno Bruto (PIB) é positiva e significativamente correlacionada com o crescimento econômico, mas as despesas correntes são insignificantes. A nível desagregado, as despesas de investimento do governo em educação e os gastos totais em educação são os únicos gastos que estão significativamente associados com o crescimento, uma vez que a restrição orçamentária e variáveis omitidas são levadas em consideração.

Silveira e Silveira (2008) avaliaram a qualidade da saúde nos estados brasileiros com a elaboração do Índice Relativo de Qualidade da Saúde (IRQS). Foram selecionados 17 (dezessete) indicadores na área de saúde para compor o referido índice: médicos por 1.000 habitantes; leitos por 1.000 habitantes; número de enfermeiros por 100 leitos; esperança de vida ao nascer; taxa de mortalidade neonatal precoce; número de consultas médicas etc.

Os resultados apontaram que o Brasil possui uma heterogeneidade em relação à qualidade da saúde em seus estados. Claramente observou-se uma supremacia dos estados das regiões Sul e Sudeste, o que representa que essas regiões são as que possuem melhores condições e indicadores de saúde nesse modelo. Também verificou que as regiões Norte e Nordeste apresentam-se defasadas em relação a outras regiões do país, e que se apresentam como as duas piores regiões em relação a qualidade da saúde sob a perspectiva da análise (SILVEIRA; SILVEIRA, 2008).

Varela, Martins e Corrar (2009) agruparam municípios paulistas quanto ao perfil dos gastos públicos per capita por função (saúde, educação, saneamento, segurança pública etc.) para descreverem as relações entre os grupos definidos pelo Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS).

Os resultados indicaram que todos os grupos de municípios, de certo modo, apresentaram gastos elevados nas funções-meio e o montante de recursos aplicados nas funções sociais apresentou associação positiva com os indicadores socioeconômicos dos municípios. Entretanto, sabe-se que o perfil econômico e social dos municípios paulistas não pode ser explicado exclusivamente pelos gastos públicos, outros fatores podem exercer influência, como gastos privados, localização, perfil da população, critérios de transferências de recursos por outros entes governamentais, capacidade tributária etc. (VARELA; MARTINS; CORRAR, 2009).

Aristovnik (2011) mediu a eficiência relativa na utilização de despesas públicas dos novos países membros da comunidade europeia em comparação com os países selecionados da comunidade europeia mais a Croácia e os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Os resultados empíricos mostraram que a eficiência técnica no setor da educação difere significativamente entre a maioria dos países da comunidade europeia e os países da OCDE. A análise da eficiência mostra que o Japão, Coréia e Finlândia parecem ser os países mais eficientes na área do setor de educação. Quando se concentra apenas nos países da comunidade europeia,

Hungria, Estônia e Eslovênia parecem ter bons desempenhos de eficiência no domínio do ensino primário, secundário e superior, respectivamente (ARISTOVNIK, 2011).

Kondrotaite (2012) avaliou a qualidade dos serviços públicos em educação, saúde e assistência social em seis municípios da Lituânia com base em pesquisa de opinião pública.

Os principais resultados revelaram que o modelo de gestão dos serviços públicos orientados para o cliente não é aplicável na Lituânia; falta coordenação entre as partes no nível de gestão na organização de prestação de serviços públicos; as instituições municipais precisam organizar a adjudicação dos contratos públicos das empresas vencedoras às exigências dos moradores e envolver os moradores na avaliação dos procedimentos de prestação de serviços públicos; a infraestrutura das instituições dos serviços sociais precisa se reorganizar; devem ser implementados programas de prevenção de doenças de longo prazo; é necessário melhorar a rede de informação das instituições de ensino e implantar a educação pré-escolar obrigatória (KONDROTAITE, 2012).

Divino e Silva Júnior (2012) avaliaram o efeito da composição dos gastos públicos (corrente e de capital) sobre o crescimento da renda per capita dos municípios brasileiros no período 1991-2000. No modelo foi usado como referência para verificar como as variáveis estruturais: educação, distribuição de renda, expectativa de vida, renda per capita inicial, violência, e se a política fiscal afeta o crescimento econômico local, controlando para o nível de renda per capita.

Os resultados indicaram que municípios com renda abaixo da linha de pobreza, definida pelo Banco Mundial, tem uma necessidade maior de gastos correntes do que os que estão acima dessa linha. Estimações quadráticas permitiram derivar composições ótimas de gasto público que maximizam o crescimento econômico conforme a posição do município em relação à linha de pobreza (DIVINO; SILVA JÚNIOR, 2012).

Observa-se que as pesquisas anteriores tratam do gasto público como provisão de bens e serviços públicos (MENDES, 2013); no planejamento da despesa pública com base na classificação institucional, classificação funcional e estrutura programática (CASTRO, 2011); no crescimento da despesa pública para um painel de 30 países em desenvolvimento ao longo dos anos 1970 e 1980 (BOSE; HAQUE; OSBORN, 2007) e nas avaliações de eficiência de despesas públicas (ARISTOVNIK, 2011; KONDROTAITE, 2012).

Contudo, o impacto (efetividade social) das despesas públicas (funções de governo) na sociedade (público alvo), torna-se complexa para identificar quem realizou o gasto (situação ideal), haja vista que no Brasil, as três esferas de governo (federal, estadual e municipal) realizam provisões de serviços públicos (por exemplos, as funções saúde e educação têm competências comuns).

Assim, uma forma alternativa (situação real) é partir da alocação de recursos financeiros na execução orçamentária da despesa pública, evidenciada por funções de governo com avaliações realizadas por índices e indicadores (proxies). O procedimento metodológico de analisar situação ideal versus situação real, denominado de tipos ideais é orientado por Weber (2001). O tópico a seguir (2.8) trata do processo de accountability e transparência.