O desenvolvimento do estudo hora apresentado nestes quatro capítulos é, de modo geral, uma análise das políticas públicas de desenvolvimento rural em Santarém – Pa. Particularmente sobre o funcionamento do CMDRS e da Política de Desenvolvimento Territorial – SDT/MDA.
Para isso no primeiro capítulo apresentamos uma caracterização geral das duas políticas, sua operacionalização e algumas interpretações de resultados do funcionamento dos CMDRS’s pelo Brasil. Mostramos que a constituição dos Conselhos, de modo geral, foi muito rápida, sem a devida mobilização, especialmente das organizações representativas dos agricultores familiares. A principal motivação para a sua constituição (CMDRS) foi exigência legal do governo federal, para possibilitar o acesso aos recursos do PRONAF. Por conta disso, nas experiências pesquisadas constatou-se que o poder executivo municipal teve atuação destacada como principal agente envolvido na criação dos Conselhos, que tornava o mesmo um espaço com forte propensão a reprodução de práticas clientelísticas municipais. Mas a partir de sua constituição os Sindicatos de Trabalhadores Rurais, as Empresas de Extensão Rural e o executivo municipal, passavam em geral, a monopolizar suas ações. O grande obstáculo à consolidação dos Conselhos como local de democratização das práticas decisórias do PRONAF infra-estrutura foi à falta de preparo técnico, principalmente dos representantes dos agricultores familiares (sindicatos, associações, etc).
Talvez em função das dificuldades geradas pela crescente institucionalização das práticas dos CMDRS’s, mas também por forte influência das experiências vindas do exterior, surge com grande força a abordagem territorial, que passaria a servir de referência aos processos de elaboração de políticas públicas voltadas ao meio rural. No Brasil a proposta da SDT/MDA é reflexo disto. Política que incorpora um número elevado de municípios no contexto de seu plano de ação. Sua operacionalização ainda se encontra na fase de implementação em grande parte desses municípios. Diferenças marcam o desenho institucional entre os CMDRS’s e a política dos Territórios Rurais. Os mais expressivos são: 1- a passagem da organização de arenas políticas decisórias municipais para as territoriais (formada por um grupo de municípios); 2- a relativa blindagem na política territorial ao monopólio de ações do executivo municipal e derivado a isso, maior controle social sobre o uso dos recursos.
Os conselhos em geral, municipal ou territorial, já traziam pré-estabelecidos as orientações para elaboração de projetos, os atores envolvidos e a priorização das demandas, que parece tencionar para atividades dos setores agropecuários (setoriais) e não para atividades rurais dentro de uma concepção mais ampla de desenvolvimento rural, ou seja, atividades diversificadas (não-agrícolas). Dentro da proposta da SDT o ´empoderamento` das pessoas e dos grupos se constitui elemento chave para a construção da estratégia de desenvolvimento rural. Entretanto este conceito trás em si a idéia de uma mudança na estrutura de poder. O que nos faz pensar que o “empoderamento” é concedido pelas agências do governo e não construído ou conquistado pelos agentes, reproduzindo assim, na lógica dos conselhos, a estrutura do poder vigente. Isso apontaria para uma falha institucional na medida que não se estabelece mecanismo para que os agentes adquiram competências e instrumentos para que estes atuem mais do que na simples gestão e controles dos recursos que são repassados pelo governo federal.
No capítulo dois procuramos compreender as diferenças conceituais sobre políticas públicas analisadas a partir da abordagem local e as novas institucionalidades criadas nesse novo contexto. A instauração em nível municipal de diversos conselhos foi pré-condição para o processo de descentralização do poder político nacional. Junte- se a isso o caráter participativo que estes conselhos deveriam gerar, para chegarmos a um resultado idealmente pensado a partir da constituição de 1988.
E finalmente a abordagem territorial que surge como inovação institucional, mas também como apropriação conceitual de diversas agências públicas para a definição de políticas. Pois nos anos 90, nota-se importantes mudanças no âmbito das políticas públicas, um redirecionamento na natureza da elaboração dos programas que adquirem um caráter multisetorial e abrem-se a participação para a execução tanto da administração pública como da sociedade civil organizada. Esse novo quadro permite a configuração de vários recortes territoriais, pensados e materializados, especialmente a partir de pelo menos três iniciativas inovadoras: os Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento encaminhado pelo Ministério do Planejamento, o Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável de Mesorregiões Diferenciadas e o Zoneamento Ecológico e Econômico (SNMA/MMA). A despeito das diferenças entre os objetivos, os métodos e os resultados, todos os tinham por objetivo planejar o processo de desenvolvimento do país com base em determinados recortes territoriais
que não a tradicional macrorregiões do IBGE. A configuração dos territórios rurais é o mais recente destes recortes regionais.
No terceiro capítulo mostramos uma caracterização geral do município de Santarém, ressaltando a formação sócio-econômica regional, sua história, demografia, aspectos físicos, quadro político institucional.
A valorização dos conhecimentos tradicionais e a abertura de espaço para a participação popular nas decisões da gestão pública são fundamentais. Os conflitos pela terra e pelo controle dos recursos da floresta continuam. Temos que considerar que a Amazônia é um espaço imenso do ponto de vista territorial e de realidades diversas.
O município de Santarém e seu entorno apresentam uma configuração sócio- econômica-espacial diversificada no seu meio rural, emergindo, nos últimos anos novos processos de cunho agrário. Principalmente disputas pela reconfiguração deste espaço, a partir de políticas e certos modelos de desenvolvimento ou pelo menos de exploração do espaço rural. Temos de um lado um grupo de programas, através de agências estatais que tem como eixo referencial de intervenção a agricultura familiar, a reforma agrária e o desenvolvimento rural multifuncional ou pluriativo, atendendo em parte às demandas das comunidades rurais, ribeirinhas e dos ‘colonos’ da região. Neste caso o Banco da Amazônia, EMATER, o MDA, através do INCRA, da SAF e da SDT, fomentam na região vários programas como o PRONAF crédito, assistência técnica, reordenamento fundiário e assentamentos rurais, além da política de Desenvolvimento Territorial. Por outro lado, num contra movimento que expõe o espaço rural à disputa, um projeto muito bem articulado, da agricultura empresarial ou do agronegócio , que cria na região um braço forte da cadeia agroalimentar global da soja.
No quarto foi feita a análise pesquisa empírica realizadas junto aos atores sociais do meio rural santareno, envolvidos nas políticas públicas em questão. No caso do CMDRS, vimos que a atuação dos atores governamentais, particularmente os representantes do executivo municipal foi prejudicial tanto ao funcionamento efetivo do Conselho como arena democrática de decisões como sobre a alocação dos recursos do PRONAF infra-estrutura. E mais ainda, não teve pleno funcionamento ou funcionalidade como arena de discussão sobre projetos e planos de desenvolvimento rural para o município estudado.
A Política de Desenvolvimento Territorial vem sendo discutida há dois anos e meio no município, e enfrenta ainda dificuldades diversas. A alocação dos recursos destinados aos projetos territoriais de desenvolvimento é uma delas. Isso se deve a falta
de preparo técnico dos atores locais para elaboração dos projetos. Mas isso reflete ao que parece, uma dificuldade nacional. Neste sentido, a partir de 2005, 20% do total dos recursos poderá ser alocado para remunerar a elaboração de projetos técnicos. Os recursos do PRONAF Infra-estrutura na Amazônia precisam estar a serviço da agregação de pesquisa e tecnologia para dar suporte à agricultura familiar.
O envolvimento dos atores locais na organização territorial pode ser avaliado positivamente. Pois, houve uma mudança substancial do núcleo diretivo da CIAT, que era coordenado até então por uma agência de assistência técnica e pela entidade ruralista (Sindicato Patronal) no início das atividades do programa. Mas depois esta composição acabou sendo corrigida com a atuação da FETAGRI e das ONG’s. Nota-se que houve disputa pelos mecanismos de controle da política neste ínterim.
Constatou-se o envolvimento das principais entidades representativas de pescadores e trabalhadores/produtores familiares do município, além de ONGS’s envolvidas com a questão rural. Constatou-se também a forte presença das agências de extensão rural. Mas pelo lado dos atores governamentais, ficou claro o pouco envolvimento do executivo municipal e de algumas instituições com INCRA E IBAMA.
Enfim várias diferenças marcam a mudança do enfoque de poder municipal, em torno do CMDRS, para o territorial. Para os atores que tiveram participação como membros do CMDRS e agora atuam no território rural, o maior destaque nesta mudança é o fato de haver uma maior distribuição do poder, na arena territorial, criando maior dificuldade de um grupo monopolizar as ações e a dinâmica do programa em favor próprio.
Mas ficou claro que o executivo municipal da gestão anterior dificultava as ações voltadas à agricultura familiar, pois seu projeto prioritário foi à articulação da atividade sojicultora, junto aos agricultores do Mato Grosso e a empresas como a multinacional Cargil S. A., além de pesquisas que procuravam mostrar a viabilidade do agronegócio na região. Este processo desencadeou fenômenos pouco vistos na região até então como grilagem de terra, expulsão de agricultores do meio rural para as periferias das cidades.
A política de desenvolvimento territorial em grande parte parece ter esvaziado as discussões dos CMDRS’s e trouxeram superposições das políticas e diferentes recortes espaciais prejudicando uma visão mais integradora das políticas de desenvolvimento. Mais que isso, a deficiência na articulação da política demonstra um descompasso entre
processos políticos que se quer atingir e a orientação do eixo institucional dado pela política. Neste sentido estariam às imobilizações dos conselhos relacionadas à forma como os atores percebem os espaços públicos de negociação das políticas.
O que podemos concluir de forma geral é que as inovações materializadas nestes espaços públicos de participação (CMDRS e as arenas territoriais) apresentam aspectos modernos, mas reproduzem outros do passado político brasileiro. E qualquer mudança política passa pela desarticulação em alguma medida da estrutura clientelista de natureza oligárquica, que ainda hoje domina e legitima as relações políticas.