Considerações Finais sobre Influência e Controle na Produção Legislativa

O objetivo deste capítulo foi olhar para o funcionamento do Poder Executivo com foco no processo de formulação de sua agenda legislativa. Como visto, há regras e procedimentos que orientam o processo de formulação legislativa no Executivo e este processo é muito mais institucionalizado do que uma abordagem personalista centrada no presidente poderia prever.

Os ministérios possuem o poder de agenda na formulação legislativa. Grande parte das iniciativas são formuladas de forma descentralizada nos ministérios setoriais.

Contudo, esse poder de agenda não se traduz em autonomia completa, desempenhando a Casa Civil papel central no monitoramento e escrutínio das iniciativas legislativas formuladas pelos ministérios.

Para além do monitoramento exercido pela Casa Civil, nota-se que a influência sobre a agenda legislativa do executivo identificada com a autoria das iniciativas não é igualmente distribuída entre os parceiros da coalizão. É possível identificar uma lógica clara, na qual a influência ministerial é contingente à proximidade de preferências com o presidente. Isto é, é possível notar que os ministros influenciam fortemente a formulação da agenda legislativa, mas somente aqueles ministros que possuem proximidade de preferências com o presidente. Uma vez que os ministros se afastam do ponto ideal do presidente a sua influência se torna cada vez menor, se aproximando de zero em casos extremos.

Nota-se uma clara divisão do trabalho na qual os ministros ideologicamente distantes desempenham um papel coadjuvante na formulação da agenda legislativa. Os ministros membros dos demais partidos da coalizão influenciam pouco a agenda legislativa e quando influenciam a sua participação está mais sujeita ao controle direto exercido pela Casa Civil. A estrutura hierárquica do Poder Executivo no presidencialismo garante ao presidente a prerrogativa de deslocar o processo de produção e centralizar as decisões no seu órgão de apoio direto, a Casa Civil. Analisando a centralização como estratégia alternativa disponível ao presidente para lidar com os dilemas da delegação em governos de coalizão, é possível identificar a ação da Casa Civil contingente a proximidade de preferências. Isto é, quanto mais distante ideologicamente for o ministro, maior a probabilidade de centralização da decisão na presidência, diminuindo assim a capacidade do ministro de impor suas preferências no processo decisório.

Como conclusão pode-se notar que as negociações entre o presidente e os ministros é marcada por custos de transação e por isso os modelos de governança se tornam relevantes. Delegar para os ministros parece ser a opção mais rentável para o presidente, sendo esta associada ao monitoramento contínuo pela Casa Civil. Quando este monitoramento se torna por demais custoso, isto é, quando a distância ideológica aumenta, a influência diminui e o presidente possui ainda a opção de centralizar a decisão na presidência.

Respondendo a questão que iniciou esse capítulo, os ministros influenciam fortemente a formulação a agenda legislativa, mas somente enquanto compartilham das

preferências do presidente. Uma vez que a distância aumenta, a influência sobre a agenda legislativa diminui e a probabilidade de centralização aumenta. Dessa forma, a inclusão no gabinete não garante influência, sendo esta escolha contingente às preferências do presidente e dos parceiros da coalizão.

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ALOCAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E INFLUÊNCIA DA

COALIZÃO NA DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS

Qual a influência da coalizão na alocação de recursos do orçamento no presidencialismo brasileiro? O capítulo anterior evidenciou a concentração da produção legislativa nos ministros de partidos com preferências próximas as do presidente. Quanto mais próximo ideologicamente, maior a influência sobre a agenda legislativa e quanto mais distante, menor a influência e maior a chance de centralização pela presidência. A questão que se impõe é se essa lógica de concentração se mantém indistinta quando a alocação de recursos é considerada.

Este capítulo tem por objetivo analisar a influência dos partidos da coalizão na alocação de recursos do Executivo Federal. Considerando a extensão dos gastos públicos no Brasil e que o Executivo Federal tem o poder de agenda na formulação da peça orçamentária e uma vez aprovado o orçamento possui considerável autonomia na sua implementação, o controle de um ministério pode representar grande oportunidade de influência para os partidos que compõem a coalizão. Do ponto de vista dos partidos da coalizão, a influência sobre a distribuição desses recursos pode representar o apoio eleitoral de parcela da população nas próximas eleições.

O ponto de partida está nas regras e procedimentos que regulam a formulação e a execução do orçamento no Executivo federal brasileiro. Com base nesse contexto institucional, como o bolo é dividido entre os participantes do governo. Aqui são analisadas as parcelas do orçamento controladas pelos diferentes ministérios e posteriormente as parcelas controladas pelos diferentes partidos. Dessa forma é possível identificar quais são os ministérios mais importantes do ponto de vista do controle orçamentário e também quais partidos controlam as maiores partes desses recursos. Como o orçamento autorizado é resultado da barganha entre os ministérios e os órgãos centrais do orçamento este é aqui identificado como medida de influência dos ministros na alocação de recursos. Como medida alternativa de influência é analisada a alocação de recursos para áreas eleitoralmente relevantes para o partido

como expressão de influência. Para tanto é analisado o viés partidário na alocação de transferências federais, buscando identificar a capacidade dos ministros de alocar mais recursos para estados politicamente relevantes. Com base no modelo teórico apresentado no capítulo 3, espera-se que a proximidade de preferências entre o ministro e o presidente aumente a participação dos ministérios na alocação do orçamento.

Incluir decisões sobre a alocação do orçamento é relevante devido a importância da distribuição de recursos para o sucesso eleitoral dos políticos. Assim, é possível avaliar a participação da coalizão em decisões com alta perspectiva de retorno eleitoral. Além de identificar a participação diferenciada dos parceiros da coalizão na alocação de recursos, com esta análise é possível também perceber em que medida tais decisões são concentradas no partido do presidente ou compartilhadas com os demais partidos.

Para testar tal hipótese e avaliar a influência dos partidos da coalizão na alocação do orçamento no presidencialismo brasileiro, este capítulo parte da análise das regras e procedimentos que regulam a alocação de recursos no Executivo Federal. Em seguida, a distribuição de recursos orçamentários entre os ministérios é avaliada. A seção seguinte analisa como o orçamento é dividido entre os parceiros da coalizão, quem controla qual parcela do orçamento. Identificada a participação dos partidos no controle do orçamento, parte-se para a análise da capacidade dos partidos de alocar os recursos sobre os quais tem controle para áreas politicamente relevantes. As transferências federais são analisadas com vistas a identificar a existência de viés partidário favorecendo o partido do ministro na alocação de recursos para os estados. Por último, as considerações finais sobre a participação da coalizão na alocação do orçamento.