Considerações Finais sobre a Influência dos Ministérios na Distribuição de Recursos

distância de preferências menor a influência do partido sobre a alocação de recursos do Executivo.

5.5 Considerações Finais sobre a Influência dos Ministérios na Distribuição de Recursos

O objetivo deste capítulo foi estender a análise da influência dos ministros para as decisões sobre alocação de recursos. Olhando para os processos internos do Executivo foi possível identificar regras e procedimentos que regulam a formulação e execução do orçamento no Brasil, mesmo que muito ainda seja feito de maneira bastante informal. Os órgãos centrais controlam as diretrizes gerais do orçamento, os valores e o ritmo do processo orçamentário. Contudo, uma vez no ministério os

14 14.5 15 15.5 16 Pre di çã o Li ne ar 0 .1 .2 .3 .4 .5 .6 .7 .8 .9 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2 Distância Ideológica

ministros possuem razoável autonomia para indicar e executar os programas de trabalho de sua unidade setorial. Com base nessa estrutura institucional, foi questionado acerca da capacidade dos ministros de influenciar a alocação de recursos do Executivo. Esse é um tópico especialmente importante tendo em vista a centralidade da alocação de recursos para a competição eleitoral.

Com base no modelo a influência é analisada como o resultado da relação entre a decisão ministerial e o controle exercido pelo presidente. Como foi visto, os ministros indicam os gastos, mas sofrem a supervisão dos órgãos centrais do orçamento. Nesse sentido, o controle sobre o orçamento autorizado foi escolhido como variável de interesse para identificar quem influencia a alocação orçamentária e por que. Foi observada uma divisão do orçamento governamental entre os recursos concentrados pelo partido do presidente e a parcela de recursos dividida entre os demais partidos da coalizão. Contudo, é possível notar que a participação dos demais partidos da coalizão na alocação do orçamento é maior do que na formulação da agenda legislativa.

Como medida alternativa de influência dos ministros sobre a alocação do orçamento foram analisadas as transferências do governo federal para os estados. Transferências federais são recursos controlados pelos ministérios e quando são transferências autônomas permitem a alocação discricionária mediante negociações ou contratos com as unidades subnacionais. Por meio de tais recursos é possível a alocação em políticas de alta visibilidade eleitoral, sendo um recurso importante em termos de competição politica. A influência é identificada com a alocação privilegiada pelo ministro de recursos para estados governados pelo seu partido. Foi observado o viés partidário na alocação de transferências federais e a interação com a distância ideológica mostrou que quanto maior a distância menor a capacidade de direcionar recursos para os estados governados pelo seu partido.

A análise aqui desenvolvida mostra que também sob a perspectiva da alocação de recursos o governo é compartilhado entre o presidente e os partidos que compõem a sua coalizão através do controle de ministérios. Essa posição privilegiada pode ser analisada não somente como a ocupação de um cargo, mas também como uma oportunidade de influenciar as decisões. Os partidos que compõem o governo influenciam as decisões, imprimindo suas preferências na arena Executiva. Contudo, a influência sobre as decisões não é indistinta e o presidente mantém controle sobre o governo delegando decisões para parceiros com preferências mais próximas.

Comparativamente, a influência dos demais partidos da coalizão frente ao partido do presidente se mostra maior nas decisões orçamentárias do que no momento da formulação legislativa, podendo indicar um efeito da dinâmica específica do presidencialismo de coalizão no qual o partido do presidente e os demais partidos da coalizão apresentam responsabilidades e status diferenciados: as decisões legislativas são concentradas no partido do presidente e a alocação do orçamento mais compartilhada com os demais parceiros da coalizão.

CONCLUSÃO

O Poder Executivo concentra parte expressiva das decisões sobre a formulação da agenda legislativa e de alocação do orçamento no atual sistema político brasileiro. Grande parte das inciativas legislativas que se tornam leis partem do Poder Executivo e o controle do orçamento está nas mãos desse Poder. Entender como essas decisões são tomadas é fundamental para a compreensão do funcionamento do sistema político pós Constituição de 1988.

A forma de governo presidencialista pode num primeiro momento sugerir as preferências do presidente como indicador das decisões tomadas pelo Poder Executivo. Contudo, as coalizões se tornaram a regra e tornaram a estrutura decisória desse poder extremamente mais complexa. Qual é o efeito de um governo multipartidário para a tomada de decisão em sistemas presidencialistas?

O presente trabalho buscou trazer uma contribuição abordando a governança da coalizão, isto é, o que acontece após a formação do governo. Governos de coalizão são formados a partir da inclusão de representantes partidários no governo a partir do controle de ministérios. Mas por que esses cargos ministeriais são valorizados, quais benefícios podem trazer para o partido que o ocupa? Partiu-se do pressuposto de que o presidente e os partidos que compõem a coalizão estabelecem uma troca de apoio político por influência no governo e o controle de ministérios desempenha papel fundamental nessa transação.

O tópico específico é a influência dos partidos da coalizão sobre as principais decisões do Executivo. Buscou-se aqui analisar se os partidos influenciam as decisões do Executivo e sob quais condições. O ponto de partida foi a adaptação de um modelo de governança das coalizões em sistemas parlamentaristas, para explicar a relação entre os ministros e o presidente. O processo decisório tem por base a tomada de decisão pelo ministro e o escrutínio pelo presidente. A influência sobre as decisões é identificada como função da participação na decisão descontado o controle exercido pelo presidente. A principal conclusão do modelo é a de que a distância de preferências é fundamental para explicar quem influencia as decisões do Executivo.

A influência foi analisada em termos de formulação da agenda legislativa e alocação de recursos do orçamento. Para cada tipo de decisão duas medidas

alternativas foram utilizadas com forma de buscar resultados mais robustos, considerando o estágio extremamente inicial dos estudos nessa área específica. Sobre a agenda legislativa foi analisada a distribuição da autoria das iniciativas legislativas entre os parceiros da coalizão e a centralização na presidência como medida alternativa de não-influência dos ministros. Já sobre a influência na alocação do orçamento foi analisada a distribuição do orçamento entre os membros da coalizão e a capacidade de beneficiar o seu partido por meio de transferências federais para os estados.

A partir da conexão entre o modelo teórico e os testes empíricos três conclusões principais do trabalho podem ser enfatizadas. A primeira conclusão se refere a um pressuposto do trabalho, a segunda à hipótese derivada do modelo teórico e a terceira vai além das predições estabelecidas a priori.

Primeiramente, este trabalho traz evidências, mesmo que ainda extremamente iniciais, de que os ministros e os partidos por traz desses ministérios influenciam as decisões do Executivo, de forma que controlar um ministério é um instrumento para acesso privilegiado sobre decisões importantes para o partido e não simplesmente mais um cargo.

Segundo, o modelo teórico estabeleceu como hipótese a ser testada empiricamente a associação entre a distância de preferências e a influência sobre as decisões. Aqui foram analisados os dois principais tipos de decisão controladas pelos Executivo, a formulação da agenda legislativa e a alocação do orçamento, e em cada tipo de decisão foram estabelecidas duas estratégias de observação empírica. Em todos os casos observa-se que quanto maior a distância de preferências entre o presidente e o ministro, menor a influência sobre as decisões. Pode-se dizer então que os ministros influenciam as decisões do Executivo, mas essa influência é contingente à proximidade de preferências. O processo decisório no presidencialismo de coalizão prevê a influência da coalizão, mas com o presidente mantendo o controle das decisões governamentais ao delegar decisões para parceiros mais próximos ideologicamente.

Por último, e aqui está o resultado não previsto pelo modelo teórico: a forte concentração da formulação da agenda legislativa no partido do presidente e o maior compartilhamento das decisões sobre alocação do orçamento com os demais partidos da coalizão. A dinâmica do presidencialismo de coalizão pode ser diferente do funcionamento das coalizões em sistemas parlamentaristas devido aos incentivos

institucionais diferenciados. No caso do presidencialismo o presidente concentra a responsabilidade pelo governo enquanto que os demais partidos da coalizão apenas podem ser responsabilizados por políticas de alta visibilidade. Dessa forma, pode ser uma explicação para o resultado encontrado de que os partidos da coalizão de fato demandem maior participação na alocação do orçamento uma vez que podem reclamar mais facilmente o crédito por políticas de impacto concentrado. Contudo, esta é apenas uma indicação de explicação sendo esse tema ainda extremamente incipiente.

O mais importante para ser aqui ressaltado é que o governo de coalizão implica uma dinâmica de negociação e barganha entre os parceiros da coalizão nessa arena decisória que é o Poder Executivo, na qual os ministérios desempenham papel fundamental. O argumento apresentado por Figueiredo e Limongi (2008) parece muito propício para essa conclusão:

“A agenda do Executivo é o resultado de uma barganha. Em um governo de coalizão, a barganha se dá entre os partidos políticos que ocupam cargos no Executivo, isto é, que exercem funções executivas por ocuparem pastas ministeriais. Governo de coalizão significa que o Executivo é composto por diferentes partidos, que passam a influenciar a definição da agenda que este poder submete ao Legislativo. O pressuposto é que os políticos buscam não só cargos, mas também influenciar políticas e, com elas obter votos. Não se trata, pois, de uma agenda do Executivo, elaborada autonomamente, em busca de apoio. O apoio legislativo às propostas do Executivo é obtido pela participação partidária na elaboração dessa agenda”. (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2008: 23).

Espera-se aqui ter contribuído minimamente para o entendimento do funcionamento do presidencialismo de coalizão no Brasil e principalmente ter trazido elementos para que mais questões sejam formuladas sobre esse tema.

ANEXOS