Implicações Empíricas do Modelo Teórico

Uma série de suposições foi feita quanto ao número de atores, as diferenças de preferências entre eles e o que eles esperam ganhar com cada ação. Com base nessas suposições foram encontradas três soluções que indicam que a governança das coalizões é um processo em dois momentos interdependentes que envolvem a tomada de decisões políticas pelos ministérios e o controle sobre essas decisões pela presidente. As soluções encontradas indicam que os ministros possuem autonomia decisória quando a distância de preferências é pequena, quando a distância cresce o presidente estabelece o controle sobre as decisões do ministro de forma seletiva. Quando a distância entre as preferências é muito grande o presidente sempre controla as decisões do ministro identificando que a estratégia dominante deste é tomar a decisão que mais agrada o seu                                                                                                                

eleitorado. Tais resultados são função da distância de preferências, do retorno eleitoral da decisão para o ministro e os custos de desvio pelo ministro e do controle sobre as decisões do ministro pelo presidente.

Apesar de identificar três situações em equilíbrio, essa discussão trata de um modelo teórico, abstrato e que simplifica bastante a realidade. Coalizões podem envolver muito mais que apenas dois atores e na prática, apesar de incluir os principais fatores a influenciar a política de coalizão, há outros fatores contextuais envolvidos. Por que então fazer essa discussão? Embora muitas das suposições feitas pelos modelos sejam extremamente abstratas e irrealistas, estabelecê-las claramente permite a possibilidade de teste empírico de hipóteses explícitas e precisamente formuladas (MORTON, 1999). Nesse sentido, a discussão anterior orienta a formulação de questões e de hipóteses a serem testadas empiricamente. Os principais parâmetros indicados e o resultado final da relação entre a decisão ministerial e o controle pelo presidente, aqui identificada como a influência dos partidos no governo, serão empiricamente analisados.

A hipótese central do trabalho a ser testada nos próximos dois capítulos empíricos deste trabalho é assim estabelecida:

H1: Quanto maior a distância de preferências entre o presidente e o partido do ministro, menor a influência do partido nas decisões do Executivo.

O poder no Executivo está entre o presidente e os partidos nos ministérios no presidencialismo de coalizão. Resta identificar empiricamente a influência dos partidos nos ministérios, influência esta identificada como resultado da participação dos partidos na formulação das decisões e do controle exercido pelo presidente.

No âmbito do teste da hipótese central aqui estabelecida e das hipóteses periféricas apresentadas nos próximos capítulos, as condições e os mecanismos para sua observação serão diretamente especificados. A análise tem por base a influência dos partidos nas principais decisões do Executivo, a influência sobre a agenda legislativa ou formulação de decisões e a influência sobre a alocação do orçamento, ou sobre a implementação das decisões. A inclusão de dois tipos deferentes de decisões tem por objetivo o entendimento mais amplo do processo decisório do Executivo.

A influência sobre cada tipo de decisão será operacionalizada de duas formas. A agenda legislativa é observada a partir da autoria das leis como forma positiva de influência e da centralização na presidência como forma negativa, no sentido de que

retira dos ministérios a capacidade de influenciar as decisões. A influência sobre a alocação de recursos do orçamento é observada a partir da proporção do orçamento controlado pelos partidos e pela distribuição de transferências federais para estados governados pelo seu partido.

A hipótese central acerca da distância de preferências será testada nos dois próximos capítulos. No próximo capítulo, a influência dos ministros na formulação da agenda legislativa do Executivo é avaliada. Em seguida, a atuação dos ministérios na alocação de recursos é analisada. Por último, as considerações finais sobre a influência da coalizão nas decisões legislativas e alocação orçamentária no Executivo brasileiro.

    Influência Agenda Legislativa Autoria Iniciativas Centralização Alocação do Orçamento Distribuição de Transferências Proporção do Orçamento

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PRESIDENCIALISMO,GOVERNOS DE COALIZÃO E

AGENDA LEGISLATIVA: A INFLUÊNCIA DOS PARTIDOS

NAS INICIATIVAS LEGISLATIVAS DO PODER EXECUTIVO

Qual é a influência dos partidos da coalizão no processo de formulação da agenda legislativa do Executivo? Como visto no capítulo 1, o Executivo brasileiro é bastante ativo do ponto de vista legislativo. Observa-se que as iniciativas que compõem a agenda legislativa do Executivo são apreciadas pelo Congresso e a taxa de aprovação é bastante alta, acima de 75%. É observado também que comparando a autoria das iniciativas o Executivo brasileiro é dominante frente ao Legislativo. Isto é, em cada 10 leis aprovadas pelo Congresso 7 foram formuladas no Poder Executivo.

A questão que fica é como essas iniciativas, que se transformam nas regras do jogo e nas principais políticas públicas do país, são de fato formuladas. Qual é a participação dos atores, como se dá o processo decisório, como acordos são alcançados? Tais questões, quando consideradas junto à composição heterogênea do Executivo nos governos de coalizão, nos fazem pensar no Executivo como arena decisória da formulação da agenda legislativa que antecede as discussões e processos de votação observados no Congresso. Uma literatura expressiva existe no Brasil para discutir o processo legislativo e o papel dos atores na formulação de leis. Contudo, governos de coalizão preveem diferentes partidos no governo de forma que acordos e negociações podem estar sendo estabelecidos numa arena decisória que antecede o que observamos no Legislativo.

O objetivo do presente capítulo é justamente olhar para o funcionamento interno do Executivo e identificar o processo decisório de formulação da agenda legislativa, com foco na participação dos ministérios e da presidência nas decisões legislativas. Com base no modelo apresentado no capítulo 3, busca-se aqui avaliar a influência das ministérios nas decisões legislativas. A influência é observada a partir da autoria de iniciativas legislativas como uma medida positiva e da centralização da formulação das iniciativas como medida negativa de influência dos ministérios (ou não influência) já

que desloca o processo decisório para a Presidência. Como já estabelecido, a principal hipótese a ser testada se refere a distância de preferências entre os atores. Para tanto, o presente capítulo está assim dividido: a próxima seção apresenta o processo decisório de formulação da agenda legislativa, com foco no desenho institucional do Executivo. Em seguida, é avaliada a participação diferenciada dos ministérios específicos na formulação da agenda legislativa. A seção seguinte apresenta a influência contingente dos ministérios e a centralização na presidência como alternativa a formulação ministerial. Por último, as considerações finais.

4.1 O Desenho Institucional do Poder Executivo e o Processo de Formulação