CAPÍTULO 2 Metodologia
2.3. Contato com objeto empírico
A escolha do caso estudado foi embasada na percepção de que o Estado contemporâneo, pelas complexidades de seu tempo, embora tenha papel central essencial na priorização e condução de políticas públicas, sua aptidão de realiza-las habilmente é restrita quando o faz de maneira isolada, sendo imprescindíveis novas formas de governança, ou seja, a parceria e sinergia com atores societários e, fundamentalmente, a ampliação de suas capacidades político-relacionais para que logre realizar políticas transformadoras com capacidade técnico-operacional. Assim, na busca por uma política pública federal cuja implementação fosse imbricada com a ação societária e que fosse considerada transformadora e inovadora, foi feita a opção pelo estudo do Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à Água.
Também conhecido como Programa Cisternas, foi lançado em 2003, capitaneado pelo antigo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), com o objetivo de promover o acesso à água para o consumo humano e para a produção de alimentos por meio da implementação de tecnologias sociais simples e de baixo custo. Seu público alvo são famílias rurais de baixa renda atingidas pela seca e tem o semiárido brasileiro como região prioritária. Ele conta com interação direta com a população beneficiada por meio de mobilizações, capacitações e execução, exercidas por entidades da sociedade civil8.
A seleção do Programa foi guiada por discussão metodológica. Assim, como afirma Simone Bohn (2005), o estudo de caso pode ser aplicado a diversas unidades (país, escola,
8 Website do MDSA descrevendo o Programa: <http://mds.gov.br/assuntos/seguranca-alimentar/acesso-a-
36 política pública, bairro etc.), não é escolhido aleatoriamente (escolha exige rigor lógico – porque o caso é um espaço analítico privilegiado?) e jamais pode ser desconectado de um caso suposto ou constatado. Respeitados esses pressupostos, a escolha do caso analisado poderia se dar por três estratégias distintas, em relação ao universo mais geral. Ele poderia ser desviante, falsificando teoria existente e abrindo caminhos para o desenvolvimento de uma nova; crítico, reforçando uma argumentação a partir do reconhecimento das características tidas pela teoria em um cenário improvável; ou típico, permitindo clarificar trajetórias e causalidades. O caso aqui adotado corresponde à estratégia típica e se expressa em três elementos.
Os três elementos que fazem do Programa Cisternas um “espaço analítico privilegiado” são, em primeiro lugar, o fato de ter sido concebido e implementado de maneira imbricada com a sociedade civil organizada – processo que, de acordo com a literatura mobilizada, se assemelha à governança e exige capacidades político-relacionais para se sustentar. Além disso, ele existe há mais de treze anos, o que sinaliza a capacidade de superação, por parte do poder público, de dificuldades pontuais (como, por exemplo, de relacionamento com parceiros intermediadores) e estruturais (de transição de governos, p.ex.). Em terceiro lugar, o Programa, já mundialmente reconhecido por seu alto impacto social9, teve suas capacidades técnico-operacionais premiadas recentemente no Prêmio Enap de Inovação 201610, nos interessando compreender quais capacidades foram
construídas para que tal processo fosse viabilizado.
Em seguida da definição do caso a ser estudado surgiu a oportunidade da viagem a campo ao Estado do Ceará, estado Brasileiro cuja coleta de materiais da presente pesquisa portanto predomina, no mês de julho de 2016 (no contexto de um programa de pesquisa paralelo). Lá foram registradas trinta e uma entrevistas (sendo que 9 delas não foram gravadas11), com diferentes atores ligados ao Programa, produzindo mais de trinta horas de gravações. Foram membros de três entidades locais12, gestores e técnicos estaduais,
9 Página da ASA com detalhamento da Premiação da Organização das Nações Unidas e demais
reconhecimentos do programa <http://www.asabrasil.org.br/sobre-nos/premios>, acesso em 10/jan/2017
10 Vídeo explicativo da premiação da Escola Nacional de Administração Pública disponível em:
<https://www.youtube.com/watch?v=S095usD2bCc>, acesso em 02/dez/2016
11 Foi possível perceber que as famílias rurais se sentiam pouco à vontade com a gravação e, por vezes,
deixavam de se expressar. Por isso cessamos a prática no meio rural, o que nos permitiu ter conversas mais profundas e espontâneas.
12 À época foi publicada por uma das entidades uma notícia da visita dos três estudantes da FGV.
<http://esplar.com.br/midias/noticias/item/153-esplar-apresenta-historico-do-programa-um-milhao-de- cisternas-a-estudantes-de-administracao-publica#.WHWOEbYrI1g>, acesso em 10/jan/2017
37 integrantes e ex-integrantes do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural, integrantes de representações sindicais locais e estadual. Nas diversas interações com essas entidades implementadoras, foi possível obter apoio e orientação de seus técnicos e gestores para comparecer a eventos13 e entrevistar também membros de assentamentos e associações comunitárias rurais, além de famílias beneficiadas, que disponibilizaram seu tempo e compartilharam suas experiências.
Depois, em um esforço de precisar a pergunta de pesquisa e priorizar materiais de fato importantes a seu atendimento, nove das entrevistas gravadas foram transcritas para compor o material-base à investigação. Foram utilizados pequenos trechos esporádicos de entrevistas que não estavam neste grupo, mas sua análise não se deu da forma sistemática como as outras. A pergunta de pesquisa formulada foi:
Considerando que foram construídas capacidades ao longo da implementação do Programa, como se deu a construção de capacidades estatais no caso do Programa
Cisternas do Governo Federal? A partir daí foram intensificadas as pesquisas
documentais de estudos que dialogam com a política e materiais do Governo Federal (em
especial, SESAN e Ministério do
Desenvolvimento Social), da Articulação do Semiárido e de entidades executoras. Alguns deles foram: documentos legais (como leis, decretos, portarias e notas taquigráficas), Relatórios de Gestão da SESAN (Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional), Acórdãos do Tribunal de Contas da União - TCU, Auditorias da Controladoria Geral da União - CGU, Recomendações e Atas de Plenárias do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional -
13 Os eventos da região do Ceará que também foram parte dessa vivência foram a Expocrato 2016,
Exposição Agropecuária do Crato, Festa das Sementes Crioulas dos Assentamentos Leite e São José IV no município de Bela Cruz - CE e reunião ordinária do Conselho de Desenvolvimento Rural do Estado do Ceará.
Figura 2 - Materiais acessados para a pesquisa
38 CONSEA14 e informações obtidas a partir de pedidos feitos por meio do portal de acesso
à informação do Governo Federal15.
Além disso, entrevistas foram realizadas para conhecer as visões de atores relevantes do Governo Federal, do CONSEA e do semiárido com membros da AP1MC e de entidades executoras. No Governo Federal foram entrevistados membros e ex-membros das diversas áreas que compõem o grupo de responsáveis pela política, em sua operação, gestão ou controle; na ASA/AP1MC foram entrevistados liderança, gestor, representante estadual, além de fundadores, gestores e técnicos de entidades executoras. É importante inteirar sobre a diferenciação entre a ASA e a AP1MC adotada no presente trabalho. O ente responsável pela gestão de recursos e viabilização da implementação das cisternas contratadas é a AP1MC, Pessoa Jurídica de Direito Privado que se dedica à construção de cisternas no semiárido. Enquanto isso, a ASA é uma articulação ou movimento social regional que se organiza, entre outros temas, em torno da reivindicação de direitos fundamentais embasados no convívio com a seca, como o acesso à água por meio de tecnologias sociais. Foram também entrevistados representantes do CONSEA do Governo Federal e do Governo do estado do Ceará.
Compreendendo que, no contexto da presente pesquisa, mais relevante do que a identidade dos entrevistados é o papel social por eles ocupado, optou-se por categorizar entrevistados que foram citados diretamente em grupos para que seja compreendido o lugar de fala de cada contribuição, preservando suas identidades.
Tabela 3 - Sistematização de entrevistados por grupos referenciados ao longo da pesquisa
Fonte: Elaboração própria
Grupo do(a)
entrevistado(a) Atualidade Título da função exercida Nível Federativo Organização
Governo/ Responsável Ex Secretário(a) Nacional SESAN
Governo/ Responsável Atual Secretário(a) Adjunto(a) Nacional SESAN Governo/ Responsável Atual Coordenador(a) Geral Nacional
Coordenação Programa Cisternas Governo/ Controle Ex Coordenador(a) da Área Social Nacional CGU
14 Os Acórdãos do TCU, Auditorias da CGU e Relatórios de Gestão da SESAN estão disponibilizados no
site <http://mds.gov.br/acesso-a-informacao/auditoria/secretaria-nacional-de-seguranca-alimentar-e- nutricional >, acesso em 12/fev/2016
15 e-SIC, portal do Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (plataforma da Lei de Acesso
à Informação) <http://esic.cgu.gov.br/sistema/site/index.html>, pedidos realizados entre junho de 2016 e janeiro de 2017.
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AP1MC/ASA Atual Liderança regional Nacional AP1MC
AP1MC/ASA Atual Diretor(a) Nacional AP1MC
AP1MC Atual Coordenador(a) Nacional AP1MC
AP1MC Ex Coordenador(a) Geral Nacional AP1MC
Entidade/ASA Atual Diretor(a) Adjunto(a) Estadual OSC - Ceará
Entidade/ASA Atual Diretor(a) Regional Estadual OSC - Ceará
Entidade/ASA Atual
Coordenador(a) de Articulação
Política Nacional OSC - Ceará
Participativo Ex Presidente(a) Nacional CONSEA
Participativo Atual Presidente(a) Estadual CEDR
Participativo Atual Representante Estadual Nacional CONSEA
Cabe esclarecer que, embora haja catorze posições ocupadas pelos entrevistados e entrevistadas, foram apenas nove indivíduos, pois muitos dos representantes da sociedade civil acumulam funções. Isso se dá por um motivo institucional, de representações vinculadas (como o caso da diretoria nacional da AP1MC ser ocupada pelo Diretor estadual de uma OSC, ou do presidente do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural ser o representante nacional do estado no CONSEA). Ainda para o caso dos entrevistados da sociedade civil, alguns deles, embora ocupem as posições assinaladas, foram escolhidos não por isso, mas por seu histórico informal de articulação da política, conhecimento profundo de seu percurso e de como dificuldades surgiram e foram superadas.
Em seguida, as entrevistas transcritas foram sistematizadas a partir das categorias extraídas da literatura (já feita uma segunda edição delas para melhor adequação às necessidades da pesquisa) e codificadas por meio do software Atlas TI de análise de dados qualitativos. Os dois objetivos foram compreender como funcionaram os indicadores previstos na literatura em seus aspectos contingenciais e identificar, conceitualmente, quais foram os padrões existentes no contexto da política, buscando enriquecer o repertório da literatura sobre os indicadores utilizados. Com isso, haveria a possibilidade de aprimorar a compreensão da literatura sobre o funcionamento do grupo de variáveis contempladas.
É válido notar que antes deste exercício, a partir da imersão já em curso na temática, foram seccionados dois marcos temporais para se abordar o Programa Cisternas. Em seu primeiro período, de 2003 a 2010, foi estruturada a política, suas ferramentas de monitoramento, sua previsão e execução orçamentárias, seus foros de diálogo e de
40 decisão, e quando ocorreu o primeiro embate entre o governo e a ASA, em 2007 na Gestão Lula II. No segundo período, de 2011 a 2014, um início conturbado em meio a questionamentos das relações entre governo e sociedade civil traçou o contexto do maior embate entre o governo e a ASA desde 2003 e da busca audaciosa pelo cumprimento da meta estabelecida, momento em que foram expandidas as possibilidades da política e relido o papel da AP1MC para sua obtenção. A transição dos dois períodos representou ponto de inflexão, em que a dinâmica de grande parte de suas capacidades estatais técnico-operacionais e político-relacionais foi alterada.
Figura 3 - Sistematização da divisão de marcos para a análise do Programa Cisternas
Fonte: elaboração própria
Marco 1
(2003 - 2010)
• Antecedentes (até 2003)
• Da instituição da política aos arranjos experimentados
• Início da II CPI das ONG e a primeira crise (2007)
Marco 2
(2011 - 2014)
• Heranças de Dilma e as discussões do MROSC • Final da CPI das ONGs: dos decretos de seleção e
cortes no financiamento à segunda crise (2011) • Brasil Sem Miséria e seus reflexo
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Figura 4 - Sistematização das chefias das pastas de interesse
Fonte: elaboração própria
Lula I (2003 - 2006)
• Ministro MDS: José Graziano até 2004 (quando ainda era o MESA, Ministério da transição); Patrus Ananias
• Secretários SESAN: José Giacomo Baccarin até 2014; Onaur Ruano a partir de então • Presidente do CONSEA: Francisco Menezes
Lula II (2007 - 2010)
• Ministro MDS: Patrus Ananias: até 3/2010; Márcia Lopes a partir de então
• Secretários SESAN: Onaur Ruano até 2007; Crispim Moreira a partir de então
• Presidente do CONSEA: Renato Maluf
Dilma I (2011 - 2014)
•Ministro MDS: Tereza Campello •Secretários SESAN: Maya Takagi •Presidente do CONSEA: Maria Emília
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