CAPÍTULO 3 O programa cisternas
3.1. Primeiro marco temporal 2003 a 2010
O papel da ASA na concepção da tecnologia social das cisternas e do significado emblemático que ela carrega foi fundamental. Por sua vez, a absorção dessa proposta e discurso pelo Governo Federal, aponta para a construção de capacidades técnicas e políticas.
44 Contexto
O semiárido19 brasileiro abrange um total de 1.133 municípios de estados do Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe) e Sudeste (norte de Minas Gerais)20. Com uma população de aproximadamente 23,5 milhões de habitantes21, abrange uma área de 982.563,3 km² e tem critérios de classificação climáticos de precipitação22, aridez23 e risco de seca24. Segundo a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), sua caracterização se estende também a critérios físico-climáticos de insolação25, temperaturas médias (de 23 a 27ºC), irregularidade de chuvas, ecossistema predominante (caatinga) e solo (argiloso, pobre em matéria orgânica com baixa permeabilidade – o que resulta em rios intermitentes).
A Sudene lista também uma série de critérios socioeconômicos para caracterizar o fenômeno: pobreza, baixa densidade populacional, alta diversidade de ecossistemas, produção agropecuária voltada ao gado, algodão e lavouras alimentares e presença predominante de agricultores familiares são alguns deles. Sua listagem de principais desafios a serem enfrentados pela região passa por aspectos demográficos; ambientais (diversidade, extrativismo, desertificação); de escassez de água (acesso, demanda reprimida); econômicos (transição urbana, agropecuária); institucionais (coordenação); educacionais; sócio-culturais e políticos26.
Embora represente apenas 11,5%27 do território nacional, a região semiárida brasileira
concentra mais da metade da população pobre do país (58%). Esse cenário de vulnerabilidade é confirmado pelo IDH considerado baixo (de até 0,65) para mais de 80% dos seus municípios, pelo índice de Gini que aponta alto nível de desigualdade (0,55 em
19 Portaria Interministerial n° 1, de 09 de março de 2005 dos ministérios da Integração Nacional, do Meio
Ambiente e da Ciência e Tecnologia que "atualiza os critérios que delimitam a região Semi-Árida do Nordeste"; IBGE < http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geografia/semiarido.shtm?c=4 >
20 De acordo com a Portaria nº 89 do Ministério da Integração Nacional, de 16 de março de 2005
21 Dado populacional do Censo Demográfico de 2010, produzido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística, IBGE
22 Isoieta anual média de 800mm no período 1961 – 1990 23 Índice de aridez de Thorntwaite de até 0,50
24 Percentagem do número de dias com déficit hídrico igual ou superior a 60% 25 Precipitação média característica de 2.800 h/ano
26 Para saber mais sobre pareceres da Sudene sobre o semiárido consulte:
http://www.sudene.gov.br/semiarido>, acesso em 05/dez/2016
27 De acordo com a proporção de 982.563,3 km² (dado da portaria interministerial e IBGE), território do
45 2010 para toda região, agravado em 0,60 para 32% dos municípios), pela presença de mais de dez milhões de habitantes que não possuem renda ou têm como única fonte de rendimento benefícios governamentais e por este grupo de menor poder aquisitivo ser composto em 59,5% por mulheres28 (SILVA, 2008). Ainda, o fato de pequenos agricultores representarem 89% dos proprietários da região mas possuírem apenas 43% da área reflete a desigualdade de distribuição de terras, que se reproduz na divisão geopolítica da água (PEREIRA, 2016).
Soma-se a isso o fato das políticas públicas tradicionalmente dedicadas à região visarem o combate à seca. Créditos agrícolas; incentivos fiscais; bem como as obras de órgãos específicos como a Sudene e o DNOCS (Departamento Nacional de Obras Contra as Secas) não foram capazes de mitigar os efeitos descritos - ao contrário, por vezes agravaram a problemática ao privilegiarem grandes propriedades em detrimento da agricultura familiar (PEREIRA, 2016)29. As acepções dessa abordagem são múltiplas, indo desde o não reconhecimento e valorização da multiplicidade de culturas, tradições e biomas locais, até a percepção equivocada porém sucessiva de que grandes obras como poços, barragens, açudes etc. poderiam alterar o clima local. Tendo em vista o agregado de causas e efeitos das políticas, os vícios e problemas sociais regionais carregados por elas, Antonio Callado cunhou, nos anos 1960, o termo “indústria da seca”, que Roberto Marinho Silva (2003), conceitua por meio da seguinte citação de Darcy Ribeiro:
“Entre o poder federal e a massa flagelada pela seca medeia, porém, a poderosa camada senhorial dos coronéis, que controla toda a vida do sertão, monopolizando não só as terras e o gado, mas as posições de mando e as oportunidades de trabalho que enseja a máquina governamental (...). Esses donos da vida, das terras e dos rebanhos agem sempre durante as secas, mais comovidos pela perda de seu gado do que pelo peso do flagelo que recai sobre os trabalhadores sertanejos, e sempre predispostos a se apropriarem das ajudas governamentais destinadas aos flagelados. (RIBEIRO, 1995, p. 348) ” (SILVA, 2003: 369)
28 Informações extraídas também do website da ASA Brasil < http://www.asabrasil.org.br/semiarido e
http://www.asabrasil.org.br/acoes/p1mc >, acesso em 11/fev/2017
29 Em que pese a validade da crítica, a ação dessas organizações variou ao longo de sua trajetória. Isso se
reflete em casos como o financiamento de cisternas pela Sudene em 1998, 1999 e 2000: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc22059806.htm>,
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff12039940.htm>,
46 As consequências desse contexto de terrível exploração e estigmatização dos trabalhadores rurais são a persistência – se não acirramento – das desigualdades locais e a dependência extrema que os grupos mais desfavorecidos (pequenos agricultores familiares das zonas rurais) nutrem com relação a pequenas concessões efetuadas pelos coronéis, constituindo relações clientelistas típicas que marcam a região. Essas elites locais, frequentemente proprietárias dos terrenos recebedores de obras hídricas, se engajam em relações de compadrio concedendo acesso à água em troca de apoio político e lealdade política e pessoal (SILVA, 2006).
As mazelas desse processo puderam ser confirmadas em pesquisas de campo. Em entrevista a agricultora familiar de assentamento no norte do estado do Ceará, foi relatada situação abusiva de trabalho. Segundo essa entrevistada, antes de conseguir financiamento estatal para seu terreno no Assentamento Leite, por muitos anos trabalhou com a sua família em uma plantação de cajueiros. Lá, tinham como remuneração a possibilidade de morar no terreno de seu patrão, não podiam se alimentar de frutos colhidos nem realizar plantios para subsistência dentro do terreno (para isso, havia um supervisor que garantia que ninguém faria colheitas ou plantios irregulares). Ela disse ainda que era prática comum patrões orientarem o voto em época de eleições, bem como prefeitos que comprassem votos em troca de água. Finalmente, relatou situação mais recente ocorrida em que patrões de conhecidos não permitiram a construção de cisternas pelo Programa em seu terreno caso fossem direcionar água para o espaço de moradia de seus empregados – perpetuando relação de dependência deles para o acesso à água. Já moradores de centros urbanos (Fortaleza e Crato) por algumas vezes fizeram referência aos “flagelados moribundos pelas estradas”; às “invasões das cidades para saquear mercados” que havia “antigamente”. Essas falas podem ser exemplificadas na fala a seguir, de liderança local da ASA:
“Entrevistadora: Vocês acham que o semiárido mudou com o programa? Entrevistada: se você olhar para (...) o semiárido, nós estamos com cinco anos de seca. Num estresse hídrico danado. Mas você não teve em nenhum momento saque das famílias na zona urbana, não teve, nem por fome nem por falta d’água. Por mais que você não tivesse assistência, eles ainda têm cisterna do inverno, eles passaram esse período todo tomando água da chuva.” (Entrevistado(a) ASA/AP1MC, 2016)
47 Emergência da ASA e a transição de governo
Foi na virada do século que o semiárido viveu o amadurecimento da formação de organizações que, empoderadas dessa percepção de que as políticas direcionadas à região até então não haviam sido capazes de desestruturar as bases desiguais vigentes – menos ainda, alterar o clima –, protagonizaram sua história com a formação de uma pauta de estratégias voltadas às demandas do semiárido e à valorização da cultura local, emergindo um novo paradigma de “Convivência com o Semiárido”30, que aborda criticamente
problemas sociais existentes resultantes de desigualdades históricas e estruturais da região, superando o olhar sobre condições climáticas (SILVA, 2003)31.
Em 1993, em ocasião de uma grande seca, a Sudene foi ocupada por trabalhadores rurais organizados em torno dessas associações como uma manifestação de pressão ao Governo Federal. Suas conquistas consequentes foram a construção de obras (ou “frentes produtivas de trabalho”) pela primeira vez em terrenos acessíveis aos pequenos agricultores (não mais em latifúndios privados) e o pagamento de um salário mínimo aos trabalhadores (PEREIRA, 2016). A invasão da Sudene também viabilizou que, em 1999, durante a 3ª Conferência das Partes da Convenção de Combate à Diversificação e à Seca (COP 3), realizada pela Organização das Nações Unidas32 em Recife, diversos atores da sociedade civil desenvolvessem o Fórum Paralelo e que se concretizasse a Articulação do Semiárido, ASA-Brasil, a partir da união de aproximadamente 700 entidades entre Organizações Não Governamentais, sindicatos, igrejas e associações (DUQUE, 2008:137; ASA, 1999).
30 Para mais informações consultar também o website do MDS
<http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/programa-cisternas/entenda-o-programa/a-convivencia- com-o-semiarido>, acesso em 12/abr/2016
31 Experiências dispersas de organização popular na região semiárida podem ser encontradas em matérias
jornalísticas sobre Associação Comunitária de Bom Jardim no município de Morrinhos (CE), que em 1996 realizou mutirões para a construção de cisternas e um processo eleitoral paralelo.
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/1996/2/25/brasil/32.html>;
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/1996/2/25/brasil/29.html>, acesso em 17/dez/2016
32 Outros exemplos da ênfase de foros internacionais à tecnologia de cisternas são o Fórum Mundial da
Água, que tanto em sua terceira edição em 2003 em Kyoto (Japão) quanto em sua quinta, em 2009 em Istambul (Turquia), contou com a defesa da valorização e disseminação de tecnologias de manejo e armazenamento da água da chuva (Ipea/MDS, 2011, p. 10:11). Para saber mais sobre as discussões internacionais sobre mudanças climáticas e como o Programa Cisternas se insere nelas assista:
48 A organização, que desde 1993 germinava suas propostas, ganhara forma e pauta suficiente para a divulgação da "Declaração do Semiárido"33 no dia seguinte ao
encerramento das discussões da COP 3. Partindo dos pressupostos da viabilidade da vida no semiárido e da diversidade local, o documento apresentava “Propostas para um programa de convivência com o semi-árido”, que abordavam temas como sustentabilidade, fortalecimento da sociedade civil, priorização de mulheres e jovens e necessidade de financiamento, numa alteração arquetípica para se pensar o semiárido (ASA, 1999). Outro importante resultado do Fórum, evento que “roubou a cena” do COP 3 e gerou grande repercussões, foi o apoio do então ministro do Ministério do Meio Ambiente - MMA, José Sarney Filho para que as entidades que compunham a ASA formulassem uma proposta voltada ao convívio com a seca (PEREIRA, 2016: 119). A proposta formulada pela ASA, Programa de Mobilização e Formação para a Convivência com o Semiárido (ou Programa Um Milhão de Cisternas – P1MC), tem como principais eixos a construção de um milhão de cisternas para a captação de água para o consumo humano e a formação em convivência com o semiárido a partir de repertórios e tecnologias sociais locais (programa considerado, atualmente, o principal exemplo aplicado de Tecnologia Social no país34) (RUANO; BAPTISTA, 2010; COSTA; DE BRITO DIAS, 2013). Hoje, a ASA reúne mais de 3.000 entidades e "propaga e põe em prática, inclusive através de políticas públicas, o projeto político da convivência com o Semiárido", viabilizando, em última instância, a construção de um milhão de cisternas rurais acessando a agenda pública e conquistando apoio governamental para sua execução35 (DE PAULA ASSIS, 2013).
33 “Declaração do semi-árido: propostas da articulação no semi-árido brasileiro para a convivência com o
semi-árido e combate à desertificação” - Recife, 26 de novembro de 1999. Para ver mais acesse http://www.asabrasil.org.br/images/UserFiles/File/DECLARACAO_DO_SEMI-ARIDO.pdf, acesso em 18/ago/2016
34 De acordo com DE JESUS; COSTA, 2013 (p. 22), segundo a Rede de Tecnologias Sociais (RTS, 2012):
“Tecnologia social compreende produtos, técnicas e/ou metodologias reaplicáveis, desenvolvidas na interação com a comunidade e que representem efetivas soluções de transformação social. ” enquanto que, segundo Roberto Dagnino, “...artefatos ou processos que resultem da ação de um empreendimento em que a propriedade dos meios de produção é coletiva, onde os trabalhadores realizam atividades econômicas de modo autogestionário e a gestão e alocação dos resultados é decidida de forma participativa e democrática. (Dagnino, 2012, p.2)”.
35 ASA conecta essas entidades de diferentes naturezas ao organizá-las em dez fóruns (um por estado do
semiárido), além de integrar 16 espaços participativos de construção, proposição e monitoramento de políticas públicas.
49 Foi dessa forma que a ASA captou recursos por volta do início dos anos 2000, ao final do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), junto ao Governo Federal (Ministério de Meio Ambiente - MMA e Agência Nacional de Águas - ANA)36. Em seguida, no período de transição de governos, a ASA conseguiu a última liberação de recursos junto ao governo FHC graças à eventualidade de uma visita de gestora federal na região. Logo no início do governo Lula, a Cáritas Nacional solicitou uma audiência pública da presidência junto à ASA em que seus integrantes foram com uma “vaquinha”.
“Entrevistada – O Lula juntou nove ministros dele para ir nessa reunião. Estavam lá, o [José] Graziano(...); o da Casa Civil, que era o [José] Dirceu; estava o [Antonio] Palocci; (...) a Marina [Silva], do Meio Ambiente (...) o Ciro [Gomes], da Integração (...), tinham nove, e estavam todos lá. (...) Nessa reunião, o Lula se comprometeu de que o MDS entraria com dez mil cisternas, que aí começa de novo, porque no MDS era o Zé Graziano. ‘Zé, arruma as cisternas para essas meninas’. E, institucionalmente, não era para ser o MDS, o MDS não tinha verba para essa estrutura... O MDS tem uma hortinha aqui, era tudo barato, então, uma cisterna custa caro para o MDS. Era para ser o Ministério da Integração, mas o Ministério da Integração não era o povo do Lula; ele jogou na mão do Zé para ele se virar e arrumar o dinheiro. E aí, eles tiveram que criar, no MDS, o programa de água. Primeiro provar que água era alimento, e isso não foi difícil, porque a própria ONU reconhece a água como alimento, então, porque senão não podia sair de lá de dentro, entendeu? A institucionalidade... (...) Ele mandou fazer e disse que iria negociar mais dez mil com a FEBRABAN e, realmente, negociou as dez mil com a FEBRABAN. Então, a gente começou o primeiro ano com vinte mil cisternas, o primeiro ano chamado definitivo, que eram dez mil financiadas pelo MDS e dez mil pela FEBRABAN.” (Entrevistado(a) ASA/Entidade, 2016)
Assim, com o apoio da Federação Brasileira de Bancos (FEBRABAN)37 e agências de fomento internacionais foi iniciada a realização do P1MC (CONTI, SCHROEDER, 2013, p.68). Neste primeiro momento foram viabilizadas as primeiras unidades e a infraestrutura básica territorializada (estruturação de 48 unidades gestoras em 11 estados), aspectos, embora não implementados pelo próprio MDS, fundamentais às capacidades técnico-operacionais do Programa – vale notar que o próprio MDS não dispõe de representações estaduais. Foi, então, a partir de 2003 que a ASA se aproximou
36 De acordo com avaliação realizada pelo antigo MDS,
<http://www.ipc-undp.org/doc_africa_brazil/MDS_vol1_port.pdf>, acesso em 18/ago/2016
37 Avaliação da implementação viabilizada pela FEBRABAN, de 2003, disponível em
50 definitivamente do Governo Federal, quando este criou o Programa Cisternas no âmbito do Programa Fome Zero.
O Programa Cisternas no guarda-chuva do Programa Fome Zero
O processo de institucionalização do Programa Cisternas passou por articulações registradas do alto escalão do Governo Federal. De acordo com Onaur Ruano, antigo Secretário da SESAN/MDS e Chefe de Gabinete da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF) no Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), e Naidison Baptista, militante há 30 anos no Movimento de Organização Comunitária (MOC) e atual integrante de sua secretaria executiva, bem como das Coordenações da AP1MC e da ASA38 (2010),
“A interferência do então Ministro José Graziano [do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome - MESA] e dos assessores especiais da Presidência da República para o Fome Zero, Frei Betto e Oded Grejew, além da sensibilidade do próprio presidente Lula, foram fundamentais para que o "Programa Cisternas" do Governo Federal nascesse espelhado e baseado no P1MC, e a parceria com a ASA, através da Associação Programa Um Milhão de Cisternas - AP1MC [pessoa jurídica implementadora das cisternas], se iniciasse e se consolidasse com o passar dos anos.” (RUANO; BAPTISTA, 2010)
Além do apoio direto de membros estratégicos do executivo, o Programa contou também com o suporte do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA), órgão de natureza consultiva e de assessoramento recriado justamente em 200339 – fora instituído
em 1993 e extinto em 1995. De fato, segundo liderança da ASA,
“O CONSEA é uma das primeiras instancias do governo que lá em 2003 assumem a proposta [de construção de cisternas de placa] e começam a incentivá-la. (...) O CONSEA desde 2003 vem recomendando o projeto das cisternas pelo simples fato de que a água é um elemento chave, fundamental,
38 Currículo Lattes Onaur Ruano:
<http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4787149Z7 >, acesso em 29/ago/2016 Currículo Naidison Baptista: <http://www.ufrgs.br/redesan/conselheiro-naidison-tem-novo-mandato-a- frente-consea-ba>, acesso em 17/ago/2016
39 É válido fazer uma observação quanto aos fatores motivadores e significados da recriação do CONSEA.
Conquanto sirva como espaço de acompanhamento das contratualizações junto à OSCIP AP1MC previsto em lei, sua criação não corresponde diretamente a esta necessidade, mas à formação de um grupo de interesse ligado à gestão recém-eleita que pautava a centralidade da segurança alimentar e nutricional.
51 significativo da segurança alimentar. (...) O CONSEA incorpora a proposta das cisternas como uma estratégia desse governo alimentar e nutricional. (...) O CONSEA sempre fez em suas recomendações menções elogiativas ao processo das cisternas, no processo da água. Porque na realidade só a ASA trabalhava isso, então isso foi muito importante, porque ao lado das instancias e espaços governamentais como, por exemplo, a Ministra, as Secretarias, os outros ministérios, nós tivemos (...) o CONSEA, inegavelmente importante na dinamização do processo da cisterna, que também assumia a cisterna na perspectiva de política.” (Entrevistado(a) ASA/AP1MC, 2017)
Paradigma da Convivência
Após a realização de iniciativas piloto viabilizadas pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e a Agência Nacional de Águas (ANA) em 2000, o Programa foi lançado oficialmente como parte das ações do MDS em 2003. Embora tenha representado o início da política cuja origem, conforme descrito, se dera durante o governo anterior, esse processo de apropriação do discurso elaborado na região com um vocabulário e sensibilidade próprios, por parte do Governo Federal, foi um importante sinalizador de sua capacidade político-relacional.
Desde o processo eleitoral de 2002, quando o Partido dos Trabalhadores (PT) colocou em sua proposta para o meio-ambiente que “A transposição não é solução para os efeitos da seca. Há outras medidas prioritárias, como construção de poços comunitários e cisternas”40, as lideranças petistas que vieram a se eleger tiveram a habilidade de perceber
a organização da sociedade civil e o potencial transformador da ação proposta. Essa habilidade se verificou também nos Programas de Governo do ex-presidente Lula de 2003 e de 2007. Respectivamente, a região semiárida foi citada em ambos: “Das ações prioritárias no plano regional, nosso governo dará ênfase [ao] (...) Nordeste, pelo enorme déficit social.” e quando coloca que iria
“Continuar reconhecendo a existência de regiões menos dinâmicas e com precárias condições sociais em todas as macro-regiões do país, sem deixar de atuar nas áreas com padrão macro-regional de desigualdade (Nordeste e Amazônia), considerando os desafios especiais, como o Semi-Árido.” (Programa de Governo Lula 2007 - 2010).
40 Matéria da Folha de São Paulo sobre <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u33305.shtml>,
52 Em 2002 sua proposta para o primeiro mandato também contemplou
“A implementação de políticas sociais como eixo do desenvolvimento exige medidas audaciosas e criativas. As políticas sociais quase sempre foram tratadas no Brasil como questões marginais, vinculadas ao assistencialismo. Para mudar essa lógica, o primeiro passo é romper com as ações fragmentadas e dispersas, os feudos e loteamentos temáticos e clientelísticos que descaracterizam as políticas sociais no Brasil em todas as esferas, do município à União. O País precisa de políticas sociais integradas, estratégicas, formuladas e implementadas por meio de ações intersetoriais, buscando sempre parcerias com os diversos segmentos, entidades e movimentos sociais.” (Programa de Governo Lula 2003 - 2006)