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Pertinente às despesas, o orçamento é fonte de obrigações para a Administração com produção de efeitos aos particulares. Assim, pelo orçamento, a Administração tem a obrigação de cumprir os seus termos do modo fixado, com a possibilidade de promover as alterações permitidas pela lei, ao mesmo tempo em que os cidadãos têm o direito de vê-lo aplicado do modo como previsto, por conta das expectativas criadas de sua correta aplicação. Na sua grande maioria, as obrigações orçamentárias decorrem de normas vinculativas constitucionais ou infraconstitucionais, ou até mesmo de acordos e contratos públicos ou privados. Dessas normas, algumas dizem respeito à matéria especificamente orçamentária, como as normas referentes ao capítulo do subsistema constitucional orçamentário, e outras se referem a obrigações do poder público, sem relação direta com o orçamento.

Todas elas, de um modo ou de outro, vinculam a elaboração do orçamento. Daí dizer- se que a vinculação pode se dar de duas formas: a) vinculação por norma extra- orçamentária221 e b) vinculação por norma pré-orçamentária.

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Embora a expressão extra-orçamentária seja comum quando se trata de receita ou despesa pública, aqui não faz alusão ao sentido já doutrinariamente conhecido. Utilizou-se termo emprestado com alteração do seu normal emprego.

No primeiro caso, fala-se de vinculações decorrentes de normas sem teor orçamentário prévio. São as decorrentes do pagamento de salários, pagamento de precatórios (através de acordos entre os Municípios e os credores, feitos junto aos TRTs, por exemplo), pagamento de FGTS (através de acordos entre Municípios e a Caixa Econômica Federal), parcelamentos com o INSS e com o PASEP, dentre outros. São fatores sem qualquer relação com o orçamento e que resultaram na sua vinculação a determinada despesa. Este liame com orçamento deu-se por outra manifestação de vontade diferente da norma que rege o orçamento, e pode variar ano a ano, a depender das obrigações que a Administração assumiu.

Neste caso, não há discricionariedade do gestor para aplicar o dinheiro ou elaborar o plano de gasto, porque aludidas normas vinculam o modo como o orçamento será elaborado especificamente no caso concreto, que pode variar de um exercício financeiro para outro. Poder-se-ia falar aqui numa vinculação de dois níveis: no montante (quanto?) e no modo (como?) que se elaborará o orçamento.

Essas normas vinculam o modo como o orçamento será elaborado sob duplo aspecto: no montante e no modo como o dispêndio será efetuado. O primeiro decorre do dispositivo constitucional que veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados (art. 167, VII). Veda- se, dessa forma, a vinculação genérica: ela é estrita, clara e precisa, com indicativo do numerário a ser gasto (quanto?). O segundo, por não haver disponibilidade do gestor em determinar de que forma o dinheiro será despendido. O acordo ou a lei já indicam o seu fim. Por exemplo, quando há acordo com o Tribunal Regional do Trabalho para o pagamento de precatórios trabalhistas na proporção de 4% do Fundo de Participação dos Municípios, ou de 1% da receita corrente líquida, para os municípios das regiões norte, nordeste e centro-oeste, de acordo com o regime especial estabelecido pelo art. 2º da Emenda Constitucional n. 62/2009.

A vinculação por norma pré-orçamentária é diferente. Há um nítido caráter conformador do orçamento às normas de sua regência. São as vinculações de percentuais a serem gastos na saúde, na educação, ou a opção legislativa de privilegiar certos destinos de recursos públicos, como ocorre com a proteção da infância e juventude222.

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O Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90) estabelece o dever do Estado em assegurar a crianças e adolescentes a mais absoluta prioridade de atenção, mas foi além ao deixar claro no art. 4º, a “precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública”, a “preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas” e, do ponto de vista orçamentário a “destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude”, como se percebe do art. 4º, parágrafo único, alíneas “c” e “d”, da Lei n. 8.069/90. Sobre o tema ver DIGIÁCOMO, Murillo José. Planejamento e garantia de prioridade absoluta à criança e ao adolescente no orçamento público – condição indispensável para

Nesse caso, a origem da vinculação está nas normas-quadro da configuração do Orçamento, entendendo-se estas como normas aplicáveis em todos os Orçamentos, ano a ano, as quais não variam de acordo com oscilações do mercado, alterações salariais, planos de governo ou acordos com os interessados.

O percentual é definido em outra lei, se este for o caso, e, embora não haja norma específica a reger como o recurso será aplicado, há normas finalísticas que terminam por controlar essa aplicação. Tais normas, atreladas aos fins constitucionais, vinculam o nível de percentual ou estabelecem prioridades. Dessa forma, ambas resultam na norma final que demonstrará a completa vinculação do poder público: a norma orçamentária.

O valor exato e a forma como este será distribuído não foram discriminados em lei ou outra norma impositiva pré-orçamentária. Antes, o serão pela própria lei do Orçamento, com observância das políticas públicas ditadas legalmente, transformadas em programas pelo PPA.

Dá-se o vínculo em nível de execução com a feitura da peça orçamental. As ações (atividades e projetos) nele presentes são as normas a guiarem o gestor público, e resultam na obrigatoriedade tanto do quantum devido, quanto do seu modo.

Afora a seção vinculada do Orçamento, há aquela de conteúdo discricionário, cuja elaboração não está circunscrita diretamente aos ditames da lei, o que a torna de livre escolha dos poderes eleitos.