Do aspecto formal

A lei orçamentária é resultado de minuciosa análise e de trabalho experto na sua ordenação. Sua elaboração observa regras constitucionais específicas, dentre elas, a faculdade de emendas que tem o Legislativo (art. 166, §3º da CF/88). Logo, não se limita apenas a aprovar o projeto como enviado pelo Executivo, mas efetivamente poderá o legislador contribuir e cooperar na matéria orçamentária. Aqui a sua irrefutável natureza legal124.

A iniciativa compete apenas ao Executivo, mas a competência é do Congresso Nacional. Segundo o art. 166 da Constituição, os projetos orçamentários devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ocorrendo sua votação em conjunto. Há uma comissão mista (senadores e deputados), de natureza permanente, para examinar e emitir parecer sobre os projetos orçamentários, que serão examinados pelo Congresso.

Assim sendo, compete ao Congresso Nacional não somente o debate e a aprovação do Projeto da Lei Orçamentária enviado pelo Executivo, mas também a sua modificação. Como afirma Gilberto Tristão, “é sobretudo através da apresentação de Emendas que os parlamentares combatem os excessos tecnocráticos e burocráticos, evitam desequilíbrios, corrigem desvios, reajustam distanciamentos das prioridades, impedem injustiças a grupos sociais e adequam o orçamento aos interesses regionais e locais”125

124

“Em várias democracias, como, por exemplo, no parlamentarismo inglês, o orçamento é considerado um programa de governo que pode ser aprovado ou rejeitado, porém não descaracterizado pelo processo emendatício. A influência do Parlamento se exerce antes da apresentação do orçamento, pelo debate de prioridades e, depois, pela crítica da execução. A restauração do direito de emenda nos reaproxima do modelo norte-americano, facilitando entretanto déficits crônicos”. In MIRANDA, Dalton César Cordeiro de. Orçamento

Participativo Federativo: uma proposta de elaboração. Revista Tributária e de Finanças Públicas, Ano 9, n. 38,

maio-junho de 2001. p. 155. 125

TRISTÃO, Gilberto. Dificuldades na democratização do orçamento público. Revista de Informação Legislativa. Brasília. Ano 26, n. 104, 1989. p. 122

Na Constituição anterior (art. 65 da CF/69) nenhum outro poder restava ao Legislativo que não discutir o projeto do orçamento, mas sem introduzir-lhe qualquer tipo de modificação, tornando inócua a sua participação. Mas a Constituição de 1988 sanou essa indesejável situação, com alguns limites, que não inviabilizam a atuação do Legislativo126. Assim, poderá haver emenda desde que, respeitadas as balizas estabelecidas na Constituição da República, (a) não importem aumento da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica (relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da CF/88.

Também são importantes na elaboração do orçamento o comportamento da arrecadação tributária, a política de endividamento e a participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas. Além disso, cada despesa a ser efetuada exige do Executivo ter em mira: a) os objetivos a serem alcançados; b) os recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários; c) o custo do serviço a ser ofertado ou do bem a ser adquirido; d) a compatibilização com outros programas existentes; e) a necessidade de revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às prioridades ou limitações financeiras; e f) a consolidação da proposta orçamentária. Todos esses detalhamentos visam a uma programação de despesa nos limites da realidade financeira e com as metas e diretrizes já existentes, assim como a compatibilidade com princípios constitucionais como o da eficiência e o da economicidade127.

O Supremo Tribunal Federal tem sido acionado quando há infração ao regular procedimento formal de elaboração do orçamento. Assim, se o Legislativo cria programa que envolve dispêndio sem prévia anuência orçamentária, eivado está de inconstitucionalidade128. Lei que submete à Câmara de Vereadores ou à Assembléia Legislativa autorização ou aprovação de encargos não previstos na lei orçamentária, não pode prevalecer, por contrariar a

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"Tratando-se de dispositivo que foi introduzido por emenda do Poder Legislativo em projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, e dispositivo que aumenta a despesa, é, sem dúvida, relevante a argüição de sua inconstitucionalidade por violação do disposto no artigo 63, I, da Constituição Federal, uma vez que não se lhe aplica o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º, da mesma Carta Magna." (ADI 2.810-MC, Rel. Min. Moreira Alves, julgamento em 26-2-03, DJ de 25-4-03)

127

É comum afirmar-se que essa fase do procedimento responde as seguintes perguntas: O que deve ser

realizado? Para quê? Quanto custa? Em quanto tempo? Como será feito? Quem é o responsável?

128

"Lei do Estado do Rio Grande do Sul. Instituição do Pólo Estadual da Música Erudita. Estrutura e atribuições de órgãos e Secretarias da Administração Pública. Matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Exigência de consignação de dotação orçamentária para execução da lei. Matéria de iniciativa do Poder Executivo. Ação julgada procedente." (ADI 2.808, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 16-8-06, DJ de 17-11-06)

separação dos poderes129. E também não pode uma lei de uma unidade federativa cercear a liberdade do Executivo de outra unidade da federação, no tocante à realização do seu planejamento, quer impondo-lhe plano de ação que não foi previamente acordado130, quer estabelecendo índices de aplicação de recursos, além dos já previstos pela Constituição Federal131.

É importante lembrar que é obrigatória a participação do cidadão no ciclo de elaboração do orçamento132, que pode sugerir propostas a serem incluídas na LOA. Embora inexista previsão legal de que a sua sugestão deva ser posta em prática, entende-se que o Executivo não pode ignorar as propostas dos cidadãos, pois não há no ordenamento jurídico norma de mera recomendação133.

O Judiciário começou a se posicionar firmemente em relação às normas constitucionais que impõem a participação do cidadão na feitura de leis e que nunca são

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ADI 1.166, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 5-9-02, DJ de 25-10-02. 130

"Lei n. 10.238/94 do Estado do Rio Grande do Sul. Instituição do Programa Estadual de Iluminação Pública, destinado aos municípios. Criação de um conselho para administrar o programa. (...) O texto normativo, ao cercear a iniciativa para a elaboração da lei orçamentária, colide com o disposto no artigo 165, inciso III, da Constituição de 1988." (ADI 1.144, Rel. Min. Eros Grau, DJ 08/09/06)

131

Lei da Constituição Estadual de Recife que estabelecia uma vinculação orçamentária aos municípios, para zelar da criança e do adolescente, foi julgada inconstitucional, pois a Constituição Federal atribui competência exclusiva ao executivo para a iniciativa da lei orçamentária. (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 12-3-03, DJ de 2-5-03)

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O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01) traz os seguintes artigos que obrigam a Administração a ouvir o cidadão antes da feitura do Orçamento, tendo em vista a necessidade de sua participação na escolha das prioridades dos gastos públicos. (arts. 2º, II; XIII; 4º, III, “f”; 4º, §3º). Também em relação ao plano diretor (art. 40, §4º, I; art. 43; art. 44; art. 45.). No mesmo sentido a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 9º, §4º; art. 32, § 4; art. 45; art 48; art. 49; art 51; art. 55, §2). Além dessas ações, há ainda os Conselhos, forma de aproximar o cidadão da participação do Orçamento. As leis de sua instituição são categóricas em apontar tal atribuição: propor alterações orçamentárias e até auxiliar efetivamente ao Executivo na proposta orçamentária, com referência a políticas públicas em cada setor. Assim tem-se o Conselho Municipal de Saúde, do FUNDEF, CMDCA..(Ver Lei 8.142/90, art. 1º, §2º; Lei 11.494/07, art. 24, que trata do acompanhamento da aplicação dos recursos e Lei 8.069/90, art. 136, IX, respectivamente). Sobre a importancia dos Conselhos como fatores que promovem o controle social da função administrativa do Estado ver SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da

função administrativa do Estado. Possibilidade e limites na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 2005.

pp. 122 e ss. 133

OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006. p. 298. Afirma Juarez Freitas que a sugestão popular tem vinculação apenas ética e não jurídica: “Se por vinculação compreender-se a inexistência de liberdade ou de discrição do administrador ou do legislador, a resposta afirmativa acarretaria inadmissível ablação da iniciativa do Executivo e debilitaria todo o processo Legislativo, usurpando, de modo indelével as respectivas competências constitucionais”. (...) “O controle social não substitui nem faz dispensáveis os multifacetados mecanismos da democracia representativa. A vinculação pode e deve ocorrer como autovinculação, isto é, como vinculação ética e política do Executivo e não menos ética do Legislativo, desde que o processo de participação se mostre dotado de suficiente credibilidade dos envolvidos e caracterizado pela responsabilidade decisória, já ao hierarquizar prioridades, já ao combater os crônicos e deletérios vícios da execução orçamentária”. FREITAS, Juarez. O princípio da democracia e o controle do orçamento público brasileiro. Revista Interesse Público. Especial – Responsabilidade Fiscal. Sapucaia do Sul: Notadez, 2002. p. 16.

cumpridas. Nesse sentido, julgou inconstitucional lei cuja criação demande a participação, embora tenha sido aprovada sem qualquer consulta à comunidade134.

Tendo em vista as normas jurídicas que legitimam a participação do cidadão na feitura do orçamento135, se não houver acatamento da sua proposta ou realização do acordado, deve ao menos haver justificação pelo Executivo do porquê da não ocorrência. Tal se dá porque, uma vez contribuído para a elaboração do orçamento, o cidadão sente-se partícipe da gerência da res publica e necessita de razões para justificar o não acatamento de suas propostas.

Embora haja peculiaridades na sua aprovação, o orçamento é em tudo e por tudo uma lei no aspecto formal, visto que, ao final, o Plenário do Legislativo dá a última palavra e, no que a Constituição não dispôs sobre o seu rito, segue as demais normas relativas ao processo Legislativo (§7º do art. 166 da CF). Após a aprovação legislativa, segue à sua promulgação, sanção ou veto.

A autoridade formal da lei orçamentária está presente nesse seu procedimento, que é caracterizado pela i) tecnicidade da sua elaboração, ii) pela observância de procedimentos e prazos específicos, iii) pelas restrições às emendas parlamentares, e iv) pelos pareceres da Comissão mista. Além disso, se comparada com a Constituição de 1967 e, mais ainda, com a monarquia constitucional, o grau de atuação do Legislativo na Constituição de 1988 é inegavelmente maior, reforçando a força democrática das decisões alocatícias no orçamento.

Esse aspecto formal não tem sido negado pela doutrina. Mas aí o erro, ao limitar o seu caráter legal apenas a esse aspecto. Se fosse mera formalidade, sua ausência ou existência não afetaria as relações jurídicas sob sua égide, de modo que seria possível derrogar todas as leis orçamentárias e aprovar outras sem qualquer conseqüência jurídica relevante, o que não se pode aceitar.

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Nesse sentido, foi julgada inconstitucional a Lei Complementar nº 333/06, do Município de Santa Cruz do Sul, que regulamenta a regularização de edificações em desacordo com o Plano Diretor, por falta de qualquer

consulta à comunidade. Segundo a relatora, não foi observado o disposto no art. 177 da Constituição Estadual,

que diz, em seu parágrafo 5º: "Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes". Proc. 70020527149. Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Relatora Desembargadora Maria Berenice Dias. 14/11/2007.

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O Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/01) traz os seguintes artigos que obrigam a Administração a ouvir o cidadão antes da feitura do Orçamento, tendo em vista a necessidade de sua participação na escolha das prioridades dos gastos públicos. (arts. 2º, II; XIII; 4º, III, “f”; 4º, §3º). Também em relação ao plano diretor (art. 40, §4º, I; art. 43; art. 44; art. 45.). No mesmo sentido a Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 9º, §4º; art. 32, § 4; art. 45; art 48; art. 49; art 51; art. 55, §2).