Contexto de aprovação e controvérsias da EC 95/16

A EC 95/2016 tem origem na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) apresentada pelo governo federal em junho de 2016 à Câmara dos Deputados. Após poucos meses de tramitação, em regime urgência, obteve-se a aprovação da PEC7, sendo estabelecida a emenda em referência, promulgada em 15 de dezembro de 2016 pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

A par disso, a EC 95/16 foi proposta pelo governo central que havia assumido, ainda interinamente, cerca de 01 (um) mês antes, pois em 12 de maio do ano anterior o até então vice-presidente Michel Temer (PMDB) foi notificado para assumir a presidência da República enquanto durasse o processo de impeachment de Dilma Rousseff (PT), reeleita no pleito eleitoral de 2014, com novo mandado previsto até 2018. Temer somente veio assumir a presidência em definitivo – com mandato-tampão até 2018 – em 31 de agosto de 2016, quando se deu por encerrado o processo de impedimento de Dilma, sendo esta afastada de fato do cargo de presidenta.

Em que pese o processo de impeachment de Rousseff ter cumprido as formalidades legais, parcela da sociedade, incluindo juristas, considera que houve um golpe parlamentar, pois as justificativas para afastar a então presidenta do cargo, referentes a

7 _{Na Câmara dos Deputados, sendo necessários 308 votos favoráveis (quórum de três quintos exigido pelo art.}

60, §2º, da CF/88, a aprovação foi dada no primeiro turno por 366 parlamentares contra 111, enquanto que no segundo terno a votação foi de 359 favoráveis contra 116. Já no Senado Federal, sendo preciso 49 votos favoráveis para a aprovação da PEC (mesma regra do quórum de três quintos do art. 60, §2º, da CF/88), houve 61 votos a favor contra 14 em primeiro turno, diferente do segundo e derradeiro turno, em que 53 senadores se mostraram favoráveis contra 16.

pedaladas fiscais, seriam insuficientes juridicamente para tanto8. Nesse sentido, constrói-se uma das teses do golpe, a qual assenta que o governo Temer, em conluio com parlamentares, teria assumido o poder tanto para estancar a Operação Lava-Jato, a qual tem deflagrado casos de corrupção com indiciados e suspeitos de vários partidos políticos, como para aprovar contrarreformas estruturais antipopulares, em favor da vontade do mercado.

Com a necessidade de delimitação do objeto de pesquisa, não se analisará neste trabalho a ocorrência ou não de golpe parlamentar, mas se abordará a respeito das motivações da EC 95/16, entre as quais está o contexto de turbulência política, primordial para a propositura da EC em referência.

Assim, assumido o poder, o discurso oficial de Temer e de sua equipe se baseou no ajuste duro das contas públicas (TEMER..., 2016). A intenção governamental já havia sido expressa em documento veiculado em 2015 pelo partido de Temer, intitulado “Uma Ponte para o Futuro” (PMDB, 2015), o qual indica as marcas da gestão peemedebista. Entre as conclusões assinaladas no documento, destacam-se as três primeiras:

a) construir uma trajetória de equilíbrio fiscal duradouro, com superávit operacional e a redução progressiva do endividamento público;

b) estabelecer um limite para as despesas de custeio inferior ao crescimento do PIB, através de lei, após serem eliminadas as vinculações e as indexações que engessam o orçamento;

c) alcançar, em no máximo 3 anos, a estabilidade da relação Dívida/PIB e uma taxa de inflação no centro da meta de 4,5%, que juntos propiciarão juros básicos reais em linha com uma média internacional de países relevantes – desenvolvidos e emergentes – e taxa de câmbio real que reflita nossas condições relativas de competitividade;

(...).

Sob esse prisma, Temer assumiu a presidência compromissado em realizar uma série de densas contrarreformas, as quais têm o condão de reduzir o papel estatal dentro da sociedade brasileira, na medida em que propõem a redução dos gastos públicos. Assim, planejam-se contrarreformas como a da previdência, a trabalhista e o estabelecimento de um teto para os gastos públicos. A última se trata do conteúdo da EC 95/16, como mencionado, já aprovada em dezembro de 2016.

Nesse bojo, cabe destacar as justificativas oficiais do governo federal para a propositura da EC que instituiu o teto dos gastos públicos federais, elucidadas na Exposição

8 _{Ribeiro (2015) sustenta que não constitui operação de crédito – como os denunciadores do impeachment}

acusaram -, para fins da Lei 1.079/50, a contratação de empréstimo com pessoa jurídica de mesmo nível federativo, iniciativa que engenhou as pedaladas fiscais. Bercovici (2016), por sua vez, assinala que a rejeição de contas presidenciais realizadas pelo Tribunal de Contas União (TCU) pelo Congresso Nacional não deve configurar crime de responsabilidade, haja vista, por exemplo, a exigência de quórum de maioria simples. Enfim, diante do debate traçado pelo episódio, diversos juristas contestaram o processo de impedimento de Rousseff sob várias óticas.

de Motivos Interministerial nº 00083/2016 MF MPDG (MINISTÉRIO DA FAZENDA..., 2016, grifos nossos), como se vê dos trechos abaixo:

2. Faz-se necessária mudança de rumos nas contas públicas, para que o País consiga, com a maior brevidade possível, restabelecer a confiança na sustentabilidade dos gastos e da dívida pública. É importante destacar que, dado o quadro de agudo desequilíbrio fiscal que se desenvolveu nos últimos anos, esse instrumento é essencial para recolocar a economia em trajetória de crescimento, com geração de renda e empregos. Corrigir o desequilíbrio das contas públicas é condição necessária para retirar a economia brasileira da situação crítica que Vossa Excelência recebeu ao assumir a Presidência da República.

(...)

4. A raiz do problema fiscal do Governo Federal está no crescimento acelerado da despesa pública primária. No período 2008-2015, essa despesa cresceu 51% acima da inflação, enquanto a receita evoluiu apenas 14,5%. Torna-se, portanto, necessário estabilizar o crescimento da despesa primária, como instrumento para conter a expansão da dívida pública. Esse é o objetivo desta Proposta de Emenda à Constituição.

(...)

21. Um desafio que se precisa enfrentar é que, para sair do viés procíclico da despesa pública, é essencial alterarmos a regra de fixação do gasto mínimo em algumas áreas. Isso porque a Constituição estabelece que as despesas com saúde e educação devem ter um piso, fixado como proporção da receita fiscal. É preciso alterar esse sistema, justamente para evitar que nos momentos de forte expansão econômica seja obrigatório o aumento de gastos nessas áreas e, quando da reversão do ciclo econômico, os gastos tenham que desacelerar bruscamente. Esse tipo de vinculação cria problemas fiscais e é fonte de ineficiência na aplicação de recursos públicos. Note-se que estamos tratando aqui de limite mínimo de gastos, o que não impede a sociedade, por meio de seus representantes, de definir despesa mais elevada para saúde e educação; desde que consistentes com o limite total de gastos.

(...).

A partir do exposto, a equipe econômica de Temer deu suas justificativas. Em argumentação na Câmara dos Deputados, o Ministro da Fazenda Henrique Meirelles ainda afirmou que o “teto para gastos é essencial para o Brasil crescer” e que sem a aprovação desse teto o país não sairia da crise, pois a dívida pública crescente causaria “desconfiança quanto à capacidade futura do governo de se financiar” (MEIRELLES..., 2016).

As justificativas governamentais, em suma, se deram no sentido de que: i) as contas públicas precisam ser ajustadas; ii) o cerne do problema de desequilíbrio fiscal advém do crescimento da despesa pública; iii) a emenda constitucional em questão é instrumento primordial para a volta do crescimento econômico, porquanto sinaliza ao mercado o compromisso estatal em pagar suas dívidas. Em que pese a existência de déficit primário, isto é, as receitas estão menores que as despesas primárias, o governo central desconsidera o por que do déficit verificado nas contas federais e o contexto de crise econômica.

Quando se observam os números oficiais, conclui-se que o quadro fiscal brasileiro está em situação crítica não por conta dos gastos, como apontou-se na justificativa oficial do

governo para a propositura da emenda, mas sim porque houve uma queda sensível nas recitas. Tal queda é decorrente em parte por conta dos elevados subsídios e desonerações fiscais entregues a indústria e demais setores estratégicos nacionais durante o governo Dilma (CARVALHO, 2015, p. 115). A figura abaixo indica a evolução fiscal nas últimas quatro gestões presidenciais.

Figura 1. Quadro fiscal brasileiro (1999-2014). Adaptado de CARVALHO (2016).

Como se vê, no quadro comparativo de um quadriênio em relação ao anterior, o crescimento da despesa total se mantém praticamente constante nos quatro períodos, estando na primeira gestão de Dilma até em número menor que nos dois governos de Lula (em taxas reais, são 4,2% em comparação a 5,2% e 4,9%). Conforme explicitado, a variável que se modifica mais substancialmente trata-se da receita auferida entre 2011-2014, a menor verificada na tabela. Assim como, não por acaso, em paralelo à queda na receita há uma sensível alta de inversões e subsídios do governo central (em taxas reais, foram 26,4%).

Outro aspecto importante para considerar sobre as causas do déficit fiscal trata-se da crise econômica auferida pelo Brasil. De fato, tal crise é profunda, tendo havido desde 2015 sucessivas quedas no Produto Interno Bruto (PIB), com indícios de recessão grave. No entanto, o surgimento da crise tem a ver com o fato de o crescimento econômico não ter sido sustentado, entre outros motivos, pelo fim do ciclo de alta de preços das commodities, elemento primordial nas exportações da década passada. Somam-se a isso a alta da inflação e o aumento do desemprego, que fizeram reduzir substancialmente o consumo do país.

Apesar disso, a política econômica validada para justificar a EC 95/16 baseia-se numa situação problema de crise fiscal com solução unicamente pela via do corte de despesas do Estado. A EC 95/16 não pretende solucionar os reais problemas da crise, quais sejam, a desacelaração da economia, o desemprego e a inflação – tendo esta última diversas causas, não somente o desequilíbrio fiscal (CARVALHO, 2015, p. 114). Diferente disso, a EC 95/16 tem o condão de buscar o superávit primário por meio do corte de gastos públicos, com o fito de “recuperar a confiança do mercado” e “atrair novos investimentos”, segundo justificativa dos ortodoxos presentes no poder.

Fato é que a regra principal da emenda em análise não tem preocupação em produzir efeitos para remediar a crise atual. Trata-se, na verdade, de um ajuste fiscal de longo prazo, que pode vir a acarretar grande superávit primário quando o país voltar a crescer economicamente, mas tanto não resolverá a crise econômica atual como também o montante de recursos advindos do possível superávit não se reverterá em despesas primárias, visto que estas estarão congeladas por duas décadas, havendo o temor de o superávit adquirido servir quase unicamente para o pagamento de juros e amortizações da dívida pública brasileira. Nesse aspecto, mesmo defensores da medida criticam sua longevidade e o pouco poder de mudança no cenário de hoje (DE BOLLE; SALTO, 2016).

Oportuno se torna afirmar que a medida de ajuste fiscal promovida pela EC 95/16 condiz com a lógica do neoliberalismo, fenômeno expoente da economia durante as décadas de 1980 e 1990, na medida em que reforça o tripé macroeconômico adotado em diversos países, dentre os quais o Brasil em 1999, e que significa a adoção de “meta fiscal, meta inflacionária e câmbio flutuante” (MARIANO, 2017, p. 267). Mediante o cumprimento desses três compromissos, o Estado busca alcançar o superávit primário, isto é, ter receitas maiores que as despesas. A propósito, as características neoliberais serão mais bem dissertadas posteriormente.

Entretanto, em que pese a dominação neoliberal em décadas passadas, a literatura econômica majoritária tem revisto tal perspectiva para o enfrentamento das atuais crises econômicas, apontando para os efeitos positivos da intervenção estatal no crescimento da economia de um país. Frequentemente tem se utilizado o termo “multiplicadores fiscais” para se referir aos efeitos positivos dos gastos públicos.

O consenso em torno do neoliberalismo construído em anos anteriores creditou à sustentabilidade do endividamento público e a contenção fiscal, de modo a entregar à política monetária a tarefa de estabilizar a demanda agregada. Dessa forma, criou-se uma convicção

de que os multiplicadores fiscais seriam inexpressivos, quando não negativos (GOBETTI; ORAIR; e SIQUEIRA, 2016).

No entanto, recentemente, o Fundo Monetário Internacional (FMI) – instituição reconhecida pela atuação em favor de políticas fiscais rígidas principalmente em países em desenvolvimento – tem revisitado as sugestões para a superação de crises econômicas. Nesse sentido, o FMI tem estimulado debates públicos acerca das possibilidades de se adotar uma política fiscal anticíclica, ou seja, que vai na contramão da contenção rígida de despesas primárias (GOBETTI; ORAIR; e SIQUEIRA, 2016).

Em paper produzido e divulgado no site oficial do FMI este ano, destacam-se 05 (cinco) pontos chave para o que denominam “Política Fiscal Inteligente” (tradução literal do termo “Smart Fiscal Policy”). Tais pontos são sucintamente assim descritos por Eyraud e Gaspar (2017, grifos dos autores), na versão disponível em espanhol:

3. La política fiscal debe ser contracíclica

La política fiscal puede utilizarse para suavizar el ciclo económico. Esto es lo que se conoce como política contracíclica. En los tiempos difíciles, se reducen los impuestos y se incrementa el gasto para poner más dinero en los bolsillos de las empresas y los consumidores; en los buenos tiempos, el gasto se reduce y se elevan los impuestos. Hoy en día la política fiscal desempeña un papel más protagónico en la estabilización económica que en el pasado, porque los bancos centrales en muchos países avanzados han recortado las tasas de interés hasta niveles muy cercanos a cero y están poniendo a prueba los límites de la política monetaria. (...)

2. La política fiscal deber ser favorable al crecimiento

Las medidas tributarias y de gasto pueden usarse para apoyar los tres motores del crecimiento económico a largo plazo: capital (como maquinaria, carreteras y computadoras), mano de obra y productividad (cuánto produce cada trabajador por hora).

(...)

3. La política fiscal debe fomentar la inclusión (...)

La política fiscal también debería ayudar a la gente a participar plena y flexiblemente en una economía en constante cambio. Un mejor acceso a servicios de educación, capacitación y salud, así como al seguro social, puede ayudar a los trabajadores a recuperarse más fácilmente de una pérdida del empleo o de una enfermedad.

4. La política fiscal debe estar respaldada por una sólida capacidad tributaria ¿Cómo pueden las autoridades exigir tanto de la política fiscal cuando la deuda pública está en máximos históricos? ¿De dónde pueden sacar los recursos? Los gobiernos necesitan una fuerte capacidad para aplicar impuestos a fin de llevar a la práctica las políticas que hemos descrito. La tributación ofrece una fuente estable y adaptable de ingresos que pueden movilizarse de ser necesario. También es un componente fundamental a la hora de determinar la capacidad de un país para

reembolsar su deuda.

(...)

5. La política fiscal debe ser prudente (...)

En general, a la política fiscal se le está exigiendo que con menos produzca más. En el informe Fiscal Monitor se proponen cinco principios para orientar la conducción de la política en este complicado entorno. Aún hay margen para adoptar políticas

más contracíclicas, favorables al crecimiento, inclusivas, sólidas y prudentes en todo el mundo.

Como se depreende do excerto é sugerido pelos autores não abolir uma política fiscal responsável, mas sim adotar uma solução criativa para a crise, em contraposição ao receituário neoliberal difundido em décadas passadas. Isto implica adotar medidas que favoreçam o crescimento e fomentem a inclusão social. Tal ideia passa evidentemente por mais investimentos públicos, que bem aplicados podem trazer ganhos importantes, como o aumento da produtividade, a geração de emprego e a melhora qualitativa de trabalho.

Em estudos sobre o Brasil, Ferreira (1996, p. 251) concluiu que “os gastos em infraestrutura e alguns outros tipos de investimento público, por afetarem a produtividade da economia e, portanto, o retorno do investimento privado e do trabalho, teriam efeito positivo sobre a evolução futura do produto”, referindo-se nesta última palavra ao PIB (Produto Interno Bruto). No mesmo sentido, ainda a respeito do Brasil, assinalaram Cruz e Teixeira (1999, p. 82) que o investimento público é complementar ao privado, tendo contribuído positivamente para a economia nacional ao longo das décadas de 50 a 80.

Dessa forma, a política fiscal que vai à contramão disso tem cada vez mais sido questionada. A adoção de práticas ortodoxas de contenção de gastos para solucionar crises econômicas não se trata de um consenso, nem sequer é possível afirmar que é majoritária no mainstream econômico. A compreensão que alguns economistas têm é que a redução de gastos públicos tem um efeito ainda mais devastador na economia, pois assim ter-se-ia uma queda no crescimento, o que diminuiria a arrecadação e consequentemente haveria uma piora no resultado fiscal (FORUM 21, 2016). A isto se denomina “círculo vicioso da austeridade”.

É bem verdade que outros países vêm sofrendo forte crise econômica há cerca de uma década e que por eles também tem se aplicado diversas medidas de austeridade, apesar das diversas críticas e dos duvidosos efeitos positivos. Em suma, o quadro a seguir (AFONSO; RIBEIRO; e SALTO, 2016) mostra alguns exemplos mundiais.

Figura 2. Quadro comparativo entre países de medidas de ajuste fiscal recentes. Adaptado de AFONSO; RIBEIRO; SALTO (2016).

Como se observa dos exemplos extraídos acima, os ajustes fiscais aplicados possuem dessemelhanças com o caso brasileiro previsto na EC 95/16. Cabe apontar, por exemplo, que nos sobreditos exemplos não há tempo de duração da medida tão extenso como o de 20 (vinte) anos. Aliás, em geral, período é bem mais curto, com a regra vigorando por biênio ou quadriênio.

Além disso, a regra geral brasileira, em comparação a tais exemplos, é extremamente rígida. Afora o fato de o “Novo Regime Fiscal” advir de emenda à CF, o que exige um quórum bastante qualificado para sua alteração ou revogação no Congresso

Nacional, não há variantes que modifiquem o limite de gastos (exceto uma revisão do método de correção prevista em 10 anos e a depender de proposta de LC a ser encaminhada pelo Presidente). Casos como da Austrália e do México indicam que quando há crescimento de receita, pode haver crescimento da despesa. Essa é uma lógica que permite novos investimentos públicos quando se está em cenário favorável economicamente.

Poder-se-ia dissertar ainda sobre outros aspectos comparativos, como a participação popular (no caso brasileiro, a EC 95/16 foi aprovada em regime de urgência, não se permitindo tempo hábil para discussão da sociedade civil), ou o status da medida (a EC 95/16 é uma emenda constitucional – que já possui elevado quórum de aprovação no Congresso – com duração de 20 anos, o que pode considerá-la uma medida de Estado e não de Governo). Levando isso em consideração, vários são os indícios que levam a crer que o “Novo Regime Fiscal” trata-se de uma medida de ajuste muito rígida em comparação com diversos países, de modo a produzir impactos mais negativos que em outros governos que também apostaram na austeridade.

Em resumo, a EC 95/16 se consubstancia num texto constitucional proposto pelo governo Temer, o qual assumiu para cumprir um mandato-tampão, em meio à crise política e econômica que abala o país. Tal medida, controversa quanto à possibilidade de remediação da crise vigente, segue a receita neoliberal ao considerar o equilíbrio nas contas públicas crucial para a retomada de crescimento do Brasil, considerando a regra principal o limite de gastos públicos primários federais por 20 anos, de maneira a ignorar os motivos do déficit fiscal brasileiro e os impactos causados. Ainda, a EC 95/16 é também controversa por estar em desacordo com recomendações de campos influentes da economia e desproporcional com experiências vistas em ajustes fiscais de outros países.